Rapport annuel 2015-2016 (Page 1 de 8)

Message de la commissaire

Introduction

Photo de Karen E. Shepherd

J'ai le plaisir de déposer le huitième rapport annuel de mon mandat à titre de première commissaire au lobbying du Canada. Je suis fière du travail que mon organisation et moi avons réalisé au cours des huit dernières années. En plus de faire état des activités de cette année, je profite de l'occasion pour souligner les réussites de l'organisation au cours de mon mandat.

En tant que commissaire au lobbying, il m'incombe d'appliquer la Loi sur le lobbying (la Loi) et le Code de déontologie des lobbyistes (le Code). La Loi établit les exigences en matière de divulgation qui visent à s'assurer que les activités de lobbying exercées auprès du gouvernement fédéral sont effectuées de façon transparente. Le Code fixe les principes et les règles qui déterminent les normes déontologiques élevées auxquelles on s'attend des lobbyistes lorsqu'ils exercent leurs activités.

Le préambule de la Loi énonce les quatre principes suivants qui servent de fondement au régime fédéral de lobbying.

  • L'intérêt public présenté par la liberté d'accès aux institutions de l'État.
  • La légitimité du lobbyisme auprès des titulaires d'une charge publique.
  • L'opportunité d'accorder aux titulaires d'une charge publique et au public la possibilité de savoir qui se livre à des activités de lobbyisme.
  • L'enregistrement des lobbyistes rémunérés ne doit pas faire obstacle à cette liberté d'accès.

Principes de l'Organisation de coopération et de développement économiques

Au fil des ans, les modifications apportées à la loi fédérale canadienne en matière de lobbying ont entraîné la mise en place d'un solide régime qui est reconnu dans le monde entier. Le modèle canadien se distingue de celui des pays qui ont adopté une loi en matière de lobbying ou cherchent à instaurer un cadre législatif. De nombreux pays estiment qu'il y a beaucoup à apprendre de l'expérience canadienne et font appel aux conseils et à l'expertise du Commissariat au lobbying (CAL) depuis des années.

L'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a établi 10 principes pour la transparence et l'intégrité des activités de lobbying que les pays doivent s'assurer d'intégrer dans tout régime de lobbying. Le régime canadien reflète ces principes. Par exemple, les paramètres de ce qui fait qu'une communication constitue du « lobbying » et qu'une personne est un « lobbyiste » sont bien définis; le Registre des lobbyistes assure la transparence des activités de lobbying et permet aux Canadiennes et aux Canadiens d'examiner celles-ci de près; des règles d'après mandat pour les hauts fonctionnaires sont en place; des codes de déontologie sont en place pour les lobbyistes et les fonctionnaires. En outre, la non-conformité entraîne des conséquences, et un organisme indépendant examine les allégations de non-conformité. Pour terminer, la Loi est assujettie à un examen quinquennal obligatoire qui permet au Parlement de se demander si elle respecte ses objectifs.

Historique

La création du régime fédéral de lobbying remonte à l'entrée en vigueur de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes en 1989. Cette loi représentait un premier pas vers la transparence des activités de lobbying exercées auprès du gouvernement fédéral. Elle a instauré l'obligation d'enregistrement pour les lobbyistes, mais les exigences en matière de divulgation étaient limitées.

Le régime de lobbying a été renforcé par l'accroissement des exigences en matière de divulgation en 1996 et l'entrée en vigueur du Code de déontologie des lobbyistes en 1997. Le cadre législatif a fait l'objet d'améliorations supplémentaires en 2005 et en 2008. En 2005, la définition du lobbying a été précisée et les exigences en matière d'enregistrement concernant les personnes morales et les organisations ont été harmonisées. En 2008, la Loi sur le lobbying établissait que le poste de commissaire au lobbying serait occupé par un agent indépendant du Parlement et prévoyait que son titulaire serait doté de grands pouvoirs lui permettant de mener des enquêtes. La Loi a élargi l'éventail des renseignements que les lobbyistes peuvent divulguer, doublé les pénalités pour les infractions à la Loi et obligé les lobbyistes à faire rapport des communications qu'ils ont avec certains décideurs de haut niveau, connus sous le nom de titulaires d'une charge publique désignée. L'interdiction quinquennale d'exercer des activités de lobbying a été établie dans le but d'empêcher les anciens titulaires d'une charge publique désignée de faire usage de leurs relations ou de leurs connaissances pour leurs intérêts personnels.

Registre des lobbyistes

Selon le préambule de la Loi, il est souhaitable d'accorder aux titulaires d'une charge publique et au public la possibilité de savoir qui se livre à des activités de lobbying. Le Registre des lobbyistes est le principal outil utilisé pour assurer la transparence des activités de lobbying exercées auprès du gouvernement fédéral. Il est convivial et rend la conformité aussi facile que possible pour les lobbyistes. Le Registre contient tous les renseignements que les lobbyistes doivent divulguer, et comporte des capacités très efficaces de recherche et de déclaration. Les Canadiennes et les Canadiens peuvent y effectuer des recherches et connaître ce qui se passe au gouvernement fédéral.

Le nombre moyen de lobbyistes inscrits dans le Registre à tout moment est d'environ 5 000. Ce nombre est stable depuis plusieurs années.

Rapports mensuels de communications

Tous les mois, les lobbyistes sont tenus de divulguer certaines communications qu'ils ont eues avec des titulaires d'une charge publique désignée. Le nombre de rapports de communications a connu une hausse, passant d'environ 600 à 1 000 par mois après l'inclusion des députés et des sénateurs à titre de titulaires d'une charge publique désignée en septembre 2010. Les rapports mensuels de communications ne contiennent pas beaucoup de renseignements, mais je pense qu'ils favorisent la transparence en levant le voile sur les rencontres entre les lobbyistes et les décideurs clés, le moment de ces rencontres et le thème général de la discussion. Les médias consultent régulièrement les rapports mensuels de communications, et ces derniers font l'objet de reportages.

Un échantillon de 5 % de rapports mensuels de communications est prélevé tous les mois afin d'être vérifié. Plus de 4 300 rapports ont fait l'objet d'une vérification depuis 2008, et la plupart des erreurs relevées étaient mineures et de nature administrative. Le processus de vérification m'a permis d'atteindre deux résultats clés. Le premier est qu'il démontre aux lobbyistes que les rapports de communications sont vérifiés, ce qui les incite à se conformer à la Loi. Le second est qu'il donne l'occasion d'éduquer les titulaires d'une charge publique désignée au sujet des exigences en matière de déclaration prévues par la Loi que les lobbyistes doivent respecter.

Investissements

Depuis 2008, j'ai investi des sommes importantes afin de créer un registre sécuritaire et convivial. Le processus d'enregistrement a été simplifié, et le temps d'examen et de publication des enregistrements dans le système a diminué, passant d'une moyenne de 20 jours à 3 jours.

Un système sophistiqué doit faire l'objet d'un entretien régulier et de mises à niveau périodiques pour s'assurer qu'il répond toujours aux exigences législatives et aux attentes des utilisateurs. Après le lancement du Registre, les efforts consentis pour perfectionner le système étaient axés principalement sur l'ajout de nouvelles caractéristiques visant à améliorer l'expérience des utilisateurs. Dernièrement, une grande part de ces efforts visait à améliorer la fonction de recherche pour faciliter l'accès à des renseignements sur les activités de lobbying exercées auprès du gouvernement fédéral canadien.

Le Registre doit s'adapter aux technologies en constante évolution et aux habitudes d'utilisation, et maintenir des normes élevées d'intégrité des données. Les réductions de financement annoncées dans le budget de 2012 m'ont amenée à prendre la décision de mettre le Registre en mode de maintenance. Les principales activités de développement de logiciels et mises à niveau du système ont donc été reportées. Le système a depuis peu été transféré vers une nouvelle infrastructure et une plateforme logicielle moderne. Je disposerai ainsi du contrôle et de la latitude nécessaires pour continuer d'améliorer l'expérience des utilisateurs.

Sensibilisation et éducation

Pour se conformer à quelque loi ou code de déontologie que ce soit, les personnes qui y sont assujetties doivent bien comprendre leurs responsabilités et leurs obligations. C'est pourquoi mon prédécesseur, le directeur des lobbyistes, privilégiait des outils de sensibilisation et d'éducation, comme les bulletins d'interprétation, les avis consultatifs et les présentations aux lobbyistes et à d'autres personnes, afin de s'assurer que tous les intervenants comprennent les exigences de la Loi et du Code. J'ai été ravie que le Parlement reconnaisse l'importance de la sensibilisation et de l'éducation; en effet, une disposition particulière a été ajoutée à la Loi sur le lobbying pour me donner un mandat explicite à cet égard.

Depuis 2008, mon équipe et moi avons rencontré plus de 8 000 personnes, y compris des lobbyistes, des titulaires d'une charge publique, des parlementaires et des membres de leur personnel, ainsi que des universitaires. Nous avons élaboré des activités de sensibilisation ciblées portant sur des modifications réglementaires, par exemple l'entrée en vigueur de la Loi, la modification du Règlement désignant certains postes comme postes de titulaire d'une charge publique désignée et l'entrée en vigueur du nouveau Code. Parmi certains des principaux outils qui ont été élaborés, mentionnons les bulletins d'interprétation et les avis consultatifs nouveaux et mis à jour, les présentations, les webinaires, les améliorations apportées au site Web du CAL, les réponses stratégiques détaillées aux questions des intervenants, les questionnaires en ligne et les résumés graphiques. En outre, j'ai publié depuis peu notre première vidéo sur YouTube.

Conformité et application

L'éducation est importante pour assurer la conformité, mais un programme de mise en application efficace doit s'y greffer. Au fil des ans, l'apport de modifications législatives et l'élaboration de processus pour vérifier et traiter les cas de non-conformité ont renforcé la capacité du Commissariat d'exécuter la Loi.

La Loi a institué des pouvoirs accrus d'enquête relativement aux infractions présumées et doublé les pénalités pour les personnes reconnues coupables d'infractions selon la Loi. Au cours des huit dernières années, j'ai démontré que toutes les allégations sont prises au sérieux et les infractions à la Loi et au Code entraînent des conséquences. Pour ce faire, j'ai mis au point un continuum de mesures de conformité qui permettent de traiter de façon appropriée un éventail de cas de non-conformité au moyen de processus qui respectent les principes d'équité et de justice naturelle. Je me suis fixé comme priorité de simplifier les procédures d'examen et d'enquête et d'avoir recours à la technologie pour améliorer la gestion des dossiers. J'ai également mis un œuvre un processus efficace axé sur le service pour l'examen des demandes d'exemption à l'interdiction quinquennale d'exercer des activités de lobbying.

Je sais d'expérience que la vaste majorité des lobbyistes souhaitent se conformer à l'esprit et à la lettre de la loi. Au cours des années, un certain nombre de lobbyistes se sont manifestés pour divulguer de façon volontaire des infractions possibles à la Loi ou au Code. Dans le même ordre d'idées, de nombreux lobbyistes s'adressent régulièrement au Commissariat au lobbying pour vérifier leur compréhension de la Loi ou du Code avant d'agir.

En ce qui me concerne, j'ai démontré que la non-conformité à la Loi ou au Code entraîne des conséquences. J'ai renvoyé 14 dossiers à la Gendarmerie royale du Canada (GRC), car j'avais des motifs raisonnables de croire qu'une infraction à la Loi avait été commise. En 2013, une personne a été jugée et reconnue coupable d'une infraction en vertu de la Loi pour la toute première fois parce qu'elle avait omis de s'enregistrer à titre de lobbyiste-conseil. Le tribunal l'a condamnée à payer une amende de 7 500 $, et j'ai appliqué la toute première interdiction d'exercer des activités de lobbying découlant d'une condamnation en vertu des pouvoirs que me confère la Loi. Au 31 mars 2016, trois affaires judiciaires étaient en cours.

En ce qui concerne les affaires auxquelles la police a décidé de ne pas donner suite et pour lesquelles j'ai déterminé que j'avais des motifs suffisants de poursuivre l'enquête en vertu du Code, j'ai entrepris de réaliser les enquêtes. J'ai déposé au Parlement dix rapports d'enquête dans lesquels j'ai conclu que douze lobbyistes avaient enfreint le Code.

Un Code plus étoffé et plus clair

Les principes de l'OCDE soulignent qu'il importe que les lobbyistes agissent en accord avec des normes déontologiques élevées afin de maintenir la confiance envers le processus décisionnel du gouvernement. Au Canada, l'entrée en vigueur du Code en 1997 a permis d'atteindre cet objectif. En 2013, j'ai entrepris un processus de consultation exhaustif au cours duquel j'ai entendu directement un large éventail d'intervenants, parmi lesquels des lobbyistes, des titulaires d'une charge publique, des représentants de la communauté juridique, des universitaires et des organismes de réglementation du lobbying du Canada et de l'étranger. Le résultat de ce processus a été l'élaboration d'un Code plus étoffé et plus clair, qui est entré en vigueur le 1er décembre 2015.

Les modifications clés apportées au Code sont les suivantes.

  • Le Code vise seulement la relation entre les lobbyistes et les titulaires d'une charge publique. Toutes les mentions des clients ont été retirées afin que la portée du Code concorde avec celle de la Loi.
  • Un principe de respect envers les institutions démocratiques a été ajouté.
  • Des règles plus explicites relatives aux conflits d'intérêts ont été ajoutées, plus particulièrement à propos de l'accès préférentiel, des activités politiques et des cadeaux.

Examen législatif

Le régime de lobbying est efficace au Canada, mais il est possible de l'améliorer. J'ai présenté certaines des possibilités d'amélioration dans le cadre de l'examen législatif mené par le Comité permanent de l'accès à l'information, de la protection des renseignements personnels et de l'éthique de la Chambre des communes en 2012.

J'ai recommandé, par exemple :

  • l'élargissement de l'application de la Loi par le retrait du seuil d'« une partie importante des fonctions » pour l'enregistrement;
  • l'obligation pour les lobbyistes-conseils de divulguer le client ultime de la démarche de lobbying pour que les Canadiennes et les Canadiens sachent quels intérêts ils représentent;
  • la divulgation de plus amples renseignements sur les communications entre les lobbyistes et les titulaires d'une charge publique désignée, y compris du nom de chaque lobbyiste salarié présent;
  • la déclaration de chaque communication orale entre les lobbyistes et les titulaires d'une charge publique désignée, que la communication soit ou non organisée à l'avance.

Des pénalités plus graves font partie de la Loi depuis 2008, celles-ci prenant la forme d'amendes et de peines d'emprisonnement plus importantes. Au 31 mars 2016, il n'y avait eu qu'une seule condamnation en vertu de la Loi. Je continue de prôner un modèle d'application prévoyant des options de pénalités qui se situent entre les activités éducatives et de surveillance que j'impose actuellement pour les infractions moins graves, et les démarches devant les tribunaux coûteuses en temps et en argent ainsi que les rapports d'enquête pour les infractions plus graves. Pendant l'examen législatif, j'ai recommandé la mise en place de sanctions administratives pécuniaires et l'élargissement de mon pouvoir d'interdire les lobbyistes de s'enregistrer.

La Loi et ses règlements d'application n'ont fait l'objet d'aucune modification après l'examen législatif de 2012. Un autre examen de la Loi est prévu en 2017. Il me tarde de poursuivre la discussion sur le renforcement du cadre réglementaire entourant le lobbying.

Conclusion

En guise de conclusion, je veux vous dire que je suis fière de mes réalisations des huit dernières années sur le plan de la gestion du régime de lobbying auprès du gouvernement fédéral. J'aimerais profiter de l'occasion pour remercier le personnel du CAL du soutien, du professionnalisme et du dévouement dont il a fait preuve. Sans celui-ci, ces réussites n'auraient pas été possibles.

Je me réjouis à l'idée d'avoir l'occasion de travailler avec ces personnes à l'avenir alors que le CAL examinera, par exemple, l'utilisation de la technologie afin d'adapter le Registre aux appareils mobiles et de faciliter la publication des rapports mensuels de communications, et l'apport d'autres améliorations au Registre afin de s'assurer qu'il demeure moderne et robuste. De nouvelles approches proactives en matière de conformité, fondées sur la prévention, et une intégration améliorée des activités de conformité à l'échelle de l'organisation peuvent contribuer à favoriser la conformité. Le recours aux médias sociaux sera également envisagé afin de permettre au CAL de joindre un plus grand public à moindre coût.

Karen E. Shepherd
Commissaire au lobbying