Le Code de déontologie des lobbyistes (2015) annoté

Table des matières

AVIS IMPORTANT

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Le présent document n’est pas la version officielle du Code de déontologie des lobbyistes. Cette version annotée du Code a été préparée par le Commissariat au lobbying pour aider les lobbyistes et les autres parties intéressées. Elle ne vise pas à remplacer les conseils juridiques et n’a aucune valeur officielle.

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Catégorie No Lo5-6/2015F-PDF
ISBN 978-0-660-03282-5

Introduction et préambule

Introduction

La commissaire au lobbying a le pouvoir, en vertu de la Loi sur le lobbying, d’élaborer et d’administrer un Code de déontologie des lobbyistes (le Code). La première version du Code est entrée en vigueur le 1er mars 1997. En 2015, à la suite d’une consultation publique, la commissaire au lobbying a modifié le Code. Le Code a été soumis à l’examen du Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique de la Chambre des communes au printemps 2015, avant d’être publié dans la Gazette du Canada, le 7 novembre 2015. La présente version du Code est entrée en vigueur le 1er décembre 2015.

Le public canadien devrait pouvoir s’attendre à ce que tous ceux qui participent à l’élaboration et à l’administration des politiques publiques, des lois et des règlements agissent d’une façon qui démontre le respect des institutions démocratiques du Canada.

L’objet du Code est de rassurer le public canadien que lorsque les titulaires d’une charge publique font l’objet d’activités de lobbying, ces activités sont exercées de manière éthique et dans le respect des normes les plus élevées de façon à rehausser sa confiance dans l’intégrité du processus décisionnel de l’État. À cet égard, le Code vient compléter les exigences d’enregistrement de la Loi sur le lobbying, qui est entrée en vigueur le 2 juillet 2008.

Le terme « titulaire d’une charge publique », tel qu’il est défini dans la Loi sur le lobbying, s’applique aux sénateurs et députés fédéraux ainsi qu’à leur personnel, aux ministres et à leur personnel, aux administrateurs et aux employés des ministères et organismes fédéraux, aux personnes nommées par le gouverneur en conseil et aux membres des Forces armées canadiennes et de la Gendarmerie royale du Canada.

Le Code s’applique lorsqu’un enregistrement est requis en vertu de la Loi sur le lobbying, qu’un enregistrement ait effectivement été soumis ou non.1 Plus précisément, le Code s’applique aux personnes qui doivent s’enregistrer ou être nommées dans un enregistrement conformément aux articles 5 ou 7 de la Loi sur le lobbying.2

Le préambule du Code de déontologie des lobbyistes en établit les objectifs et le situe dans un contexte général. Il est suivi d’un ensemble de principes généraux ainsi que de règles particulières. Les principes énoncent les buts et objectifs à atteindre, alors que les règles précisent les exigences en matière de comportement à adopter dans certaines situations. Les lobbyistes, lorsqu’ils exercent des activités de lobbying, doivent respecter les normes établies par les principes et les règles du Code.

En vertu de la Loi sur le lobbying, la commissaire amorce une enquête lorsqu’elle a des raisons de croire qu’une enquête est nécessaire au contrôle d’application de la Loi ou du Code.3 La commissaire au lobbying a le pouvoir de contrôler l’application du Code de déontologie des lobbyistes en cas de violation présumée d’un principe ou d’une règle qu’il contient. Le Code est un texte non réglementaire et, à ce titre, n’entraîne pas d’amendes ou de peines d’emprisonnement.4 Toute personne soupçonnant le non-respect du Code devrait communiquer l’information à la commissaire. Les enquêtes sont menées conformément à la Loi sur le lobbying et en respectant les principes de la justice naturelle. À la conclusion d’une enquête, la commissaire doit déposer un rapport devant les deux chambres du Parlement, décrivant les constatations, les conclusions et les motifs de ces conclusions.5

Préambule

La Loi sur le lobbying repose sur quatre principes :

  • L’intérêt public présenté par la liberté d’accès aux institutions de l’État;
  • La légitimité du lobbyisme auprès des titulaires d’une charge publique;
  • L’opportunité d’accorder aux titulaires d’une charge publique et au public la possibilité de savoir qui se livre à des activités de lobbyisme;
  • L’enregistrement des lobbyistes rémunérés ne doit pas faire obstacle à cette liberté d’accès.

La Loi sur le lobbying confère à la commissaire le pouvoir d’élaborer et d’administrer un Code de déontologie des lobbyistes. C’est ce qu’a fait la commissaire, en gardant à l’esprit ces quatre principes. Le Code de déontologie des lobbyistes est un instrument important pour accroître la confiance du public en l’intégrité du processus décisionnel de l’État. La confiance que les Canadiennes et les Canadiens accordent aux titulaires d’une charge publique pour ce qui est de prendre des décisions favorables à l’intérêt public est indispensable à toute société libre et démocratique.

Les titulaires d’une charge publique sont tenus, dans les rapports qu’ils entretiennent avec le public et les lobbyistes, d’observer les normes qui les concernent dans leurs codes de déontologie respectifs. Quant aux lobbyistes qui communiquent avec des titulaires d’une charge publique, ils doivent aussi respecter les normes déontologiques ci-après.

Ces codes se complètent l’un et l’autre et, ensemble, contribuent à la confiance du public en l’intégrité du processus décisionnel du gouvernement.

Principes

Respect envers les institutions démocratiques

Les lobbyistes devraient agir d’une manière qui témoigne d’un respect pour les institutions démocratiques, y compris le devoir des titulaires d’une charge publique de servir l’intérêt public.

Remarque

Le premier principe du Code incite les lobbyistes au respect des institutions démocratiques lorsqu’ils représentent les intérêts de leurs clients ou de leurs employeurs. Les institutions démocratiques sont établies par un système politique démocratique, par la participation citoyenne et par la primauté du droit et des institutions qui soutiennent et protègent les droits de cette démocratie. Les interactions des lobbyistes avec les titulaires d’une charge publique ne devraient pas contribuer à réduire la confiance du public à l’égard du gouvernement.

Intégrité et honnêteté

Les lobbyistes devraient faire preuve d’intégrité et d’honnêteté dans toutes leurs relations avec les titulaires d’une charge publique.

Franchise

Les lobbyistes devraient faire preuve de transparence et de franchise au sujet de leurs activités de lobbying.

Professionnalisme

Les lobbyistes devraient observer les normes professionnelles et déontologiques les plus strictes. Plus particulièrement, ils sont tenus de se conformer sans réserve à la lettre et à l’esprit du Code de déontologie des lobbyistes, de même qu’à toutes les lois pertinentes, dont la Loi sur le lobbying et ses règlements d’application.

Remarque

La commissaire a signalé plusieurs cas pour lesquels elle a conclu que les lobbyistes ont enfreint le principe de professionnalisme. Voici quelques exemples des types d’activités qui ont mené à ces conclusions :

Règles

Transparence

Identité et objet

  1. Lorsqu’il communique avec un titulaire d’une charge publique, un lobbyiste doit révéler l’identité de la personne, de l’organisation ou de l’entreprise pour le compte de qui la communication est faite ainsi que la nature de sa relation avec cette personne, organisation ou entreprise et l’objet de ces démarches.

Remarque

Aux termes de l’article 7 de la Loi sur le lobbying, il incombe à l’employé rémunéré qui exerce les fonctions les plus élevées au sein d’une entreprise ou d’une organisation de soumettre un enregistrement pour le compte de l’entreprise ou de l’organisation. Les employés qui participent à des activités de lobbying pour le compte de l’entreprise ou de l’organisation doivent préciser clairement la nature de leur lien avec l’entreprise ou l’organisation. Les personnes qui travaillent pour le compte d’entreprises ou d’organisations sans être des employés doivent s’enregistrer comme lobbyistes-conseils et déclarer ce fait aux titulaires d’une charge publique avec lesquels ils communiquent. De la même manière, les administrateurs qui ne sont pas des employés doivent s’enregistrer comme lobbyistes-conseils et déclarer ce fait aux titulaires d’une charge publique avec lesquels ils communiquent.6

Renseignements exacts

  1. Un lobbyiste doit éviter d’induire en erreur les titulaires d’une charge publique en prenant toutes les mesures raisonnables pour leur fournir des renseignements qui sont exacts et factuels.

Remarque

Les lobbyistes doivent faire preuve de diligence pour s’assurer que leurs communications destinées aux titulaires d’une charge publique sont exactes et factuelles. La commissaire a fait état de différents cas pour lesquels elle a conclu que des lobbyistes ne s’étaient pas identifiés comme tels, ou, en omettant de s’enregistrer, n’avaient pas fourni des renseignements exacts aux titulaires d’une charge publique. Le défaut de s’assurer que les renseignements dans un enregistrement sont exacts et complets entraîne un enregistrement trompeur.

Devoir de divulgation

  1. Un lobbyiste-conseil doit informer chaque client de ses obligations à titre de lobbyiste en vertu de la Loi sur le lobbying et du Code de déontologie des lobbyistes.

Remarque

Les lobbyistes doivent faire preuve de diligence pour s’assurer que leurs clients connaissent leurs obligations en vertu de la Loi sur le lobbying et du Code de déontologie des lobbyistes. Cette obligation représente la contrepartie nécessaire aux exigences en matière de divulgation qui s’appliquent aux lobbyistes en vertu de la Loi sur le lobbying. La commissaire a fait état de différents cas pour lesquels elle a conclu que des lobbyistes ne s’étaient pas assurés que leurs clients connaissaient leurs obligations en tant que lobbyistes en vertu de la Loi sur le lobbying et du Code de déontologie des lobbyistes.

  1. L’agent responsable (l’employé rémunéré qui exerce les fonctions les plus élevées) au sein d’une organisation ou d’une entreprise doit s’assurer que les employés qui exercent des activités de lobbying pour le compte de l’organisation ou de l’entreprise sont informés de leurs obligations en vertu de la Loi sur le lobbying et du Code de déontologie des lobbyistes.

Remarque

Cette obligation incombe à l’agent responsable d’une organisation ou d’une entreprise. Les organisations et les entreprises doivent instaurer des méthodes pertinentes afin de s’assurer que les employés qui se livrent à des activités de lobbying connaissent leurs obligations en vertu de la Loi sur le lobbying et du Code de déontologie des lobbyistes.

Utilisation de l’information

  1. Un lobbyiste ne doit utiliser et divulguer des renseignements reçus d’un titulaire d’une charge publique que de façon conforme à l’objectif pour lequel ils ont été partagés. Si un lobbyiste obtient un document du gouvernement qu’il ne devrait pas avoir en sa possession, il ne doit ni l’utiliser ni le divulguer.

Remarque

Cette règle concerne la question de la divulgation inappropriée de renseignements confidentiels. Les titulaires d’une charge publique partagent avec les intervenants des renseignements à de nombreuses fins légitimes. Toutefois, lorsque les renseignements obtenus des titulaires d’une charge publique ne sont pas utilisés adéquatement par des tiers, on encourt le risque de nuire à l’intérêt public.

Cette règle tient compte des situations comme celle décrite dans le Rapport annuel 2012-2013 du Commissariat au lobbying du Canada en tant que Rapport de la commissaire sur les activités de cinq lobbyistes en lien avec un rapport parlementaire confidentiel. Ce rapport explique les circonstances entourant la divulgation de l’ébauche d’un rapport confidentiel du Comité permanent des finances de la Chambre des communes par un membre du personnel d’un député, en novembre 2010. La commissaire a déterminé que le partage de renseignements confidentiels par deux des lobbyistes concernés a représenté un problème important qui n’était pas traité adéquatement par le Code de déontologie des lobbyistes. La règle 5 concerne ce type de situation.

La commissaire recommande que les lobbyistes s’adressent aux titulaires d’une charge publique afin de clarifier l’objectif pour lequel des renseignements sont partagés si cet objectif n’est pas clair au moment où les renseignements sont obtenus.

Conflit d’intérêts

  1. Un lobbyiste ne doit proposer ni entreprendre aucune action qui placerait un titulaire d’une charge publique en situation de conflit d’intérêts réel ou apparent.

Remarque

La règle 6 prévoit une disposition prépondérante à laquelle doivent se soumettre les lobbyistes dans leurs interactions avec les titulaires d’une charge publique. Les règles 7 à 10 prévoient des recommandations plus précises pour les lobbyistes.

La Cour d’appel fédérale définit la notion de « conflit d’intérêts » comme suit :

« […] la notion de conflit d’intérêts est étroitement liée au problème des loyautés divisées ou des obligations opposées. Bien que les faits donnant lieu à un conflit d’intérêts varient..., il est permis de penser qu’une personne se trouve en situation de conflit d’intérêts lorsqu’elle est sujette à une tension entre son devoir et d’autres intérêts ou obligations. [Paragraphe 45]

[…] Lorsque l’efficacité d’un lobbyiste repose sur le sentiment d’obligation que ressent le décideur envers le lobbyiste, ou sur d’autres intérêts privés créés ou mis en place par le lobbyiste, la frontière entre le lobbying légitime et le lobbying illégitime a été franchie. La conduite interdite... concerne la création d’obligations ou d’intérêts personnels de ce genre. » [paragraphe 53]7

L’honorable Jeffrey J. Oliphant, commissaire, présente à la page 531 du Rapport de la Commission d’enquête concernant les allégations au sujet des transactions financières et commerciales entre Karlheinz Schreiber et le très honorable Brian Mulroney (« rapport de la Commission Oliphant ») [2010] la définition de ce qu’est un conflit d’intérêts, en adoptant celle formulée par la Commission Parker, comme suit :

[...] En 1987, la Commission Parker a défini le conflit d’intérêts réel comme une « situation dans laquelle une personne a connaissance d’un intérêt pécuniaire privé suffisant pour influer sur l’exercice de ses fonctions et responsabilités officielles ». « Un conflit d’intérêts apparent existe lorsqu’il y a une appréhension raisonnable, que des personnes raisonnablement bien informées pourraient savoir, qu’un conflit d’intérêts existe. »

[...] La Cour d’appel fédérale a appliqué une norme équivalente : « Est-ce qu’une personne bien renseignée qui étudierait la question en profondeur, de façon réaliste et pratique, croirait que, selon toute vraisemblance, le fonctionnaire, consciemment ou non, sera influencé par des considérations d’intérêt personnel dans l’exercice de ses fonctions officielles? »8

Les lobbyistes sont tenus de mener leurs affaires de manière à assurer que leurs activités de lobbying n’entraînent pas la création ou la facilitation d’un sentiment d’obligation ou d’un intérêt personnel, ce qui pourrait placer le titulaire d’une charge publique en situation de conflit d’intérêts. Voir l’énoncé dans la Directive de la commissaire à l’intention des lobbyistes au sujet de l’application de la Règle 6 du Code de déontologie des lobbyistes – conflit d’intérêts qui comporte la norme que la commissaire appliquera au moment de déterminer si un lobbyiste a placé un titulaire d’une charge publique en situation de conflit d’intérêts réel ou apparent :

Une personne informée, considérant l'affaire de manière réaliste et pratique et après y avoir attentivement réfléchi, jugerait-elle que l’activité exercée par un lobbyiste a créé un sentiment d'obligation chez un titulaire d'une charge publique, ou une tension entre les intérêts personnels du titulaire d'une charge publique et son devoir de servir l'intérêt public?

La règle 6 constitue la règle générale concernant les mesures prises par les lobbyistes qui pourraient placer les titulaires d'une charge publique en situation de conflit d'intérêts. Les règles 7, 8, 9 et 10 sont des règles plus spécifiques pour les lobbyistes en ce qui concerne l'accès préférentiel, les activités politiques et les cadeaux.

Plus particulièrement :

Accès préférentiel

  1. Un lobbyiste ne doit pas organiser pour une autre personne une rencontre avec un titulaire d’une charge publique lorsque le lobbyiste et le titulaire d’une charge publique entretiennent une relation qui pourrait vraisemblablement faire croire à la création d’un sentiment d’obligation.
  2. Un lobbyiste ne doit pas faire de lobbying auprès d’un titulaire d’une charge publique avec lequel il entretient une relation qui pourrait vraisemblablement faire croire à la création d’un sentiment d’obligation.

Remarque

La Directive à l’intention des lobbyistes au sujet de l’application des Règles 7 et 8 du Code de déontologie des lobbyistes – accès préférentiel de la commissaire fournit aux lobbyistes des consignes pour qu’ils puissent éviter de placer les titulaires d’une charge publique avec lesquels ils partagent des liens en situation de conflit d’intérêts réel ou apparent. Aux fins du Code de déontologie des lobbyistes, la commissaire au lobbying interprète la notion de « conflit d’intérêts », réel ou apparent, de la façon suivante : « Une situation de conflit d’intérêts peut être créée par la présence d’une tension entre le devoir du titulaire d’une charge publique de servir l’intérêt public et son intérêt personnel, d’une part, ou d’un sentiment d’obligation créé ou facilité par le lobbyiste, d’autre part. » Le sentiment d’obligation créé pour le titulaire d’une charge publique peut produire un conflit d’intérêts si le lobbyiste exerce une activité de lobbying auprès de ce titulaire d’une charge publique.

Activités politiques

  1. Si un lobbyiste entreprend des activités politiques pour le compte d’une personne qui pourraient vraisemblablement faire croire à la création d’un sentiment d’obligation, il ne peut pas faire de lobbying auprès de cette personne pour une période déterminée si cette personne est ou devient un titulaire d’une charge publique. Si cette personne est un élu, le lobbyiste ne doit pas non plus faire de lobbying auprès du personnel du bureau dudit titulaire.

Remarque

La commissaire a fourni des consignes pour les lobbyistes concernant l’application de la règle 9 (Directive à l’intention des lobbyistes au sujet de l’application de la règle 9 du Code de déontologie des lobbyistes – activités politiques).

La commissaire a publié des rapports concernant deux cas pour lesquels elle a conclu que les activités de financement organisées par des lobbyistes pour le compte d’un titulaire d’une charge publique avaient placé ce dernier dans une situation de conflit d’intérêts lorsque ces lobbyistes ont ensuite communiqué directement avec le titulaire d’une charge publique, un ministre, relativement à des questions enregistrables.

Cadeaux

  1. Afin d’éviter la création d’un sentiment d’obligation, un lobbyiste ne doit pas offrir ou promettre un cadeau, une faveur ou un autre avantage à un titulaire d’une charge publique, auprès duquel il fait ou fera du lobbying, que le titulaire d’une charge publique n’est pas autorisé à accepter.

Remarque

La Directive à l’intention des lobbyistes au sujet de l’application de la Règle 10 du Code de déontologie des lobbyistes – cadeaux de la commissaire fournit aux lobbyistes des consignes au sujet des cadeaux pour qu’ils puissent éviter de placer les titulaires d’une charge publique en situation de conflit d’intérêts réel ou apparent.

Offrir ou promettre un cadeau, une faveur, ou un autre avantage à un titulaire d’une charge publique pourrait engendrer un sentiment ou une apparence de sentiment d’obligation. Ce sentiment pourrait créer à son tour une tension entre le premier devoir du titulaire d’une charge publique, qui va à l’intérêt du public, et son intérêt personnel. Ainsi, l’offre d’un cadeau d’un lobbyiste à un titulaire d’une charge publique pourrait créer un sentiment d’obligation entraînant un conflit d’intérêts. La règle 10 du Code de déontologie des lobbyistes vise à prévenir une telle situation.

La commissaire définit un « cadeau » comme incluant toute chose de valeur, offerte sans frais ou à un coût moindre, lorsqu’une obligation de remboursement n’existe. La directive de la commissaire est conforme à l’approche de la commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique dans la Directive sur les cadeaux y compris invitations, levées de fonds, déjeuners d’affaires) Site Web du Commissariat aux conflits d'intérêts et à l'éthique publiée en vertu de la Loi sur les conflits d’intérêts.

La Loi sur les conflits d’intérêts définit la notion de cadeau ou autre avantage au paragraphe 2(1) de la manière suivante :

  • (a) de toute somme, si son remboursement n’est pas obligatoire;
  • (b) de tout service ou de tout bien ou de l’usage d’un bien ou d’argent, s’ils sont fournis sans frais ou à un prix inférieur à leur valeur commerciale.

Dans le cadre de sa directive, la commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique interprète la définition de la notion de « cadeaux » pour y inclure :

  • De l’argent, exception faite des prêts consentis de bonne foi, sous quelque forme que ce soit (espèces, chèques, etc.);
  • Des biens (livres, fleurs, peintures, sculptures, voitures, maisons, meubles, vins, etc.);
  • L’usage de biens ou d’installations (véhicules, bureaux, maisons ou chalets, installations sportives, terrain de golf, etc.) à un tarif réduit ou sans frais.
  • L’affiliation à un club ou à toute autre organisation (club de golf, club de tennis, etc.) à un tarif réduit ou sans frais.
  • L’offre de services (nettoyage, coiffure, etc.) à un tarif réduit ou sans frais;
  • Un repas payé par quelqu’un d’autre;
  • Une invitation et/ou des billets pour assister à un événement (match, concert, pièce de théâtre, etc.) à un tarif réduit ou sans frais;
  • Une invitation à assister à un gala ou un spectacle de levée de fonds à un tarif réduit ou sans frais.

1 – L'article 10.3 de la Loi sur le lobbying décrit les exigences selon lesquelles les lobbyistes doivent se conformer au Code. Retour au texte

2 – La Cour fédérale du Canada et la Cour d’appel fédérale se sont penchées sur l’application du Code de déontologie des lobbyistes aux personnes qui sont tenues par Loi sur le lobbying de s’enregistrer à titre de lobbyistes.

La Cour d’appel fédérale a confirmé deux points importants. D'abord, les manquements au Code ne sont pas sanctionnés par des accusations ni des pénalités, mais par les rapports d’enquête au Parlement de la commissaire. Ensuite, la Cour d’appel fédérale a confirmé que dans le cas du Code, « ... le moyen de défense fondé sur l’erreur de droit n’est pas une excuse ». (Voir Makhija c. Canada (Procureur général), 2010 CAF 342, paragraphe 7)

La Cour fédérale a confirmé la validité de l’article 10.3 de la Loi sur le lobbying en déclarant que « lorsqu’il enquête pour déterminer si une personne a contrevenu au Code, le directeur doit d’abord déterminer si cette personne se livrait à des activités de lobbying qui l’obligeaient à s’enregistrer comme lobbyiste. Dans l’affirmative, cette personne est assujettie au Code, et le directeur peut ensuite décider si une contravention au Code a été commise ». (Voir Makhija c. Canada (Procureur général), 2010 CF 141, paragraphe 18.) À présent, la commissaire, comme successeur du directeur, est liée par cette décision. Retour au texte

3 – Paragraphe 10.4(1) de la Loi sur le lobbying. L'article 10.4 présente le déroulement des enquêtes. Retour au texte

4 – Le paragraphe 14(2) de la Loi sur le lobbying prévoit qu’une contravention au paragraphe 10.3(1) de la Loi (devoir de se conformer au Code) ne constitue pas une infraction en vertu de la Loi. Retour au texte

5 – Le paragraphe 10.5 de la Loi sur le lobbying décrit les exigences et le contenu d’un rapport d’enquête. Retour au texte

6 – La commissaire a publié un avis aux présidents et aux administrateurs indépendants dans Conseils d’administration : Application de la Loi aux présidents et aux administrateurs indépendants. Retour au texte

7 – Démocratie en surveillance c. Campbell, 2009 CAF 79. Retour au texte

8 – Tel que cité dans Report to Council on an Inquiry into Contribution by Lobbyists to a Fundraiser for a Member of Council (Rapport au Conseil d’une enquête concernant la contribution de lobbyistes à un collecteur de fonds pour un membre du Conseil). (en anglais seulement) Retour au texte