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Les activités de lobbying de Paul Ballard

Novembre 2011

Table des matières


Lettres

L'honorable Noël A. Kinsella
Président du Sénat
Le Sénat
Ottawa (Ontario)
K1A 0A4

Monsieur le Président,

Conformément à l'article 10.5 de la Loi sur le lobbying, j'ai l'honneur de vous présenter  un rapport d'enquête portant sur les activités de lobbying de M. Paul Ballard aux fins de son dépôt au Sénat.  L'enquête a été réalisée conformément à l'article 10.4 de la Loi.

Je vous prie d'accepter, Monsieur le Président, l'expression de mes sentiments distingués.

Karen E. Shepherd


L'honorable Andrew Sheer, député
Président de la Chambre des communes
Pièce 316-N, Édifice du Centre
Chambre des communes
Ottawa (Ontario)
K1A 0A6

Monsieur le Président,

Conformément à l'article 10.5 de la Loi sur le lobbying, j'ai l'honneur de vous présenter  un rapport d'enquête portant sur les activités de lobbying de M. Paul Ballard aux fins de son dépôt à la Chambre des communes.  L'enquête a été réalisée conformément à l'article 10.4 de la Loi.

Je vous prie d'accepter, Monsieur le Président, l'expression de mes sentiments distingués.

Karen E. Shepherd

Commentaires de la commissaire

En ma qualité de commissaire au lobbying, j'ai la responsabilité d'enquêter sur les allégations d'activités non conformes aux lois et aux règles régissant les activités de lobbying auprès du gouvernement fédéral. Ce cas a d'abord été porté à l'attention de mon prédécesseur, le directeur des lobbyistes. J'ai décidé de poursuivre l'enquête après avoir été nommée au poste de commissaire.

Enjeu

Les lobbyistes doivent respecter certaines obligations juridiques et professionnelles lorsqu'ils travaillent pour le compte de leurs clients ou de leurs employeurs. Les lobbyistes-conseils sont tenus de fournir une déclaration si, moyennant paiement, ils s'engagent à ménager des entrevues (organiser des rencontres) ou à communiquer avec des titulaires d'une charge publique au sujet des mesures suivantes : l'élaboration d'une proposition législative; le dépôt, l'adoption, le rejet ou la modification d'un projet de loi ou d'une résolution; la prise ou la modification d'un règlement; l'élaboration ou la modification d'une politique ou d'un programme; l'octroi d'une subvention, d'une contribution ou d'un autre avantage financier; ou l'octroi d'un contrat.

Il a été allégué que M. Paul Ballard se livrait à des activités pour le compte de Intellivax Inc. (Intellivax) nécessitant un enregistrement comme lobbyiste à une période où il n'était pas enregistré comme tel.

Enquête

Une enquête concernant les allégations en vertu de l'ancienne Loi sur l'enregistrement des lobbyistesNote de bas de page 1 et le Code de déontologie des lobbyistes a été lancée par le directeur des lobbyistes en octobre 2005. J'ai décidé de poursuivre l'enquête après avoir été nommée au poste de commissaire. Dans le cadre de l'enquête, des entrevues ainsi qu'un examen de la correspondance et des paiements versés à M. Ballard ont été menés. M. Ballard a reçu un exemplaire du rapport préparé par la Direction des enquêtes et a eu l'occasion de présenter son point de vue au sujet de ce rapport. Après avoir pris en considération ses commentaires, j'ai préparé ce Rapport au Parlement.

Conclusions

Dans le présent rapport, je conclus que M. Ballard s'est livré, moyennant paiement, à des activités pour lesquelles il était tenu de s'enregistrer à titre de lobbyiste, contrevenant ainsi au Code de déontologie des lobbyistes, plus particulièrement au principe du professionnalisme, à la Règle 2 (Renseignements exacts) et à la Règle 3 (Divulgation des obligations).

Le Code de déontologie des lobbyistes

Les activités de lobbying sont légitimes. Lorsqu'elles sont menées de manière éthique et transparente, conformément aux normes de conduite les plus rigoureuses, elles peuvent être un mode de dialogue utile entre le gouvernement et les Canadiens. 

Le Code de déontologie des lobbyistes est entré en vigueur le 1er mars 1997 pour compléter l'ancienne Loi sur l'enregistrement des lobbyistes. Il a été élaboré afin de donner aux Canadiens l'assurance que les activités de lobbying auprès des titulaires d'une charge publique sont menées de manière à préserver leur confiance à l'égard de l'intégrité, de l'objectivité et de l'impartialité des décisions prises par le gouvernement. Les personnes se livrant à des activités nécessitant un enregistrement en vertu de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes, et maintenant en vertu de la Loi sur le lobbying, doivent également se conformer au Code de déontologie des lobbyistes.

Durant la période visée par le présent rapport, soit d'avril 2000 à juin 2001, les personnes rémunérées pour communiquer ou ménager des entrevues (organiser des réunions) avec des titulaires d'une charge publique afin de tenter d'exercer une influence à l'égard des sujets mentionnés dans la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes étaient tenues de s'enregistrer dans un registre des lobbyistes. (La mention « afin de tenter d'influencer » a depuis été retirée de la loi fédérale sur le lobbying)Note de bas de page 2. Le terme « titulaire d'une charge publique » s'applique pratiquement à toutes les personnes occupant un poste au gouvernement du Canada, y compris les sénateurs, les députés et leur personnel; les employés des ministères et organismes fédéraux; et les membres des Forces canadiennes et de la Gendarmerie royale du Canada.

Le Code de déontologie des lobbyistes établit des normes de conduite obligatoires pour les personnes qui se livrent à des activités nécessitant un enregistrement en vertu de la Loi. Comme la plupart des codes de déontologie régissant une profession, le Code de déontologie des lobbyistes commence par un préambule qui en établit les objectifs dans un contexte plus général. Ensuite, un ensemble de principes présente, de façon positive, les buts et objectifs à atteindre, sans toutefois définir de normes précises. Ces principes d'intégrité, d'honnêteté, d'ouverture et de professionnalisme sont des buts à atteindre et constituent des orientations générales.

Ces principes sont suivis d'une série de huit règles établissant des obligations et des exigences précises pour les lobbyistes. Ces règles se divisent en trois catégories : transparence, confidentialité et conflits d'intérêts. Aux termes des règles sur la transparence, les lobbyistes sont tenus de fournir des renseignements exacts aux titulaires d'une charge publique, et de révéler l'identité de la personne ou de l'organisations qu'ils représentent ainsi que l'objet de leur représentation. Ils doivent également communiquer à leurs client, employeur ou organisation les obligations auxquelles ils sont assujettis en vertu de la Loi sur le lobbying et du Code de déontologie des lobbyistes. Selon les règles sur la confidentialité, les lobbyistes ne peuvent divulguer de renseignements confidentiels ni se servir de renseignements d'initiés au désavantage de leur client, de leur employeur ou de l'organisation. Enfin, aux termes des règles sur les conflits d'intérêts, il est interdit aux lobbyistes de représenter des intérêts conflictuels ou concurrentiels sans le consentement des parties intéressées, ou de placer des titulaires d'une charge publique en situation de conflit d'intérêts en proposant ou en prenant toute action qui constituerait une influence répréhensible sur ces titulaires.

Enquête sur les allégations d'infractions au Code de déontologie des lobbyistes

Les lobbyistes sont tenus par la loi de se conformer au Code de déontologie des lobbyistes. Durant la période visée par le présent rapport, soit d'avril 2000 à juin 2001, l'ancien conseiller en éthiqueNote de bas de page 3 avait le pouvoir d'ouvrir une enquête s'il avait des motifs raisonnables de croire que le Code de déontologie des lobbyistes avait été enfreint. Au moment où les allégations concernant les activités de M. Ballard sont sorties, le directeur des lobbyistes avait assumé la responsabilité d'enquêter sur les allégations d'infractions au Code de déontologie des lobbyistes.    

Les infractions au Code de déontologie des lobbyistes n'entraînent pas d'amendes ou de peines d'emprisonnement, mais le Rapport d'enquête de la commissaire, qui comprend ses constatations, ses conclusions et les motifs de ses conclusions, doit être déposé devant les deux chambres du Parlement. Il n'existe pas de délai de prescription pour les enquêtes touchant des infractions au Code.

Le 2 juillet 2008, la Loi sur le lobbying a remplacé la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes, et le poste de commissaire au lobbying a remplacé celui de directeur des lobbyistes. Des dispositions transitoires prévues dans la Loi sur le lobbying autorisent la commissaire à poursuivre les enquêtes amorcées par le directeur des lobbyistes en vertu de la loi antérieure.

Le présent rapport se rapporte à l'une de ces enquêtes.

Contexte

Historique du cas avant l'enquête en vertu du Code de déontologie des lobbyistes

En août 2004, à la suite d'allégations voulant que de l'argent reçu du programme Partenariat technologique Canada (PTC) d'Industrie Canada ait été utilisé pour payer des lobbyistes, Industrie Canada a embauché la firme Raymond Chabot Grant Thornton Consulting Inc. afin de procéder à une vérification de 47 différentes entreprises bénéficiant d'un financement fédéral au titre de ce programme, afin de vérifier si les entreprises avaient respecté leur contrat avec PTC.

Le 3 octobre 2005, l'ancien directeur des lobbyistes a reçu un exemplaire des constatations préliminaires de la firme, qui lui a été envoyé par Industrie Canada. Le 27 juin 2006, la firme a présenté un rapport final sur la vérification, révélant notamment qu'Intellivax Inc. (Intellivax) avait utilisé une partie de son financement de PTC pour payer des honoraires de 229 771,89 $ à un lobbyiste, et concluant qu'Intellivax n'avait donc pas respecté son entente de financement avec PTC.

La vérification préparée pour Industrie Canada en ce qui concerne le programme Partenariat technologique Canada a été l'élément déclencheur de cette enquête. Mon prédécesseur, le directeur des lobbyistes, a ouvert cette enquête en se basant principalement sur l'information qu'il avait reçue d'Industrie Canada.

Ouverture de l'enquête en vertu du Code de déontologie des lobbyistes

Le 6 octobre 2005, le directeur des lobbyistes a déterminé qu'il avait des motifs raisonnables de croire que M.  Ballard avait enfreint le Code de déontologie des lobbyistes. Il a pris cette décision en se fondant sur l'information fournie par Industrie Canada en ce qui concerne les activités de M. Ballard pour le compte d'Intellivax. Le directeur des lobbyistes a ouvert une enquête en vertu du paragraphe 10.4(1) de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes.

Le directeur n'a pas renvoyé l'affaire à la GRC pour la tenue d'une enquête en vertu du paragraphe 10.4(7) de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes, parce qu'il y avait un délai de prescription de deux ans pour l'engagement de poursuites à l'égard d'une infraction à la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes à ce moment-là. Cette période s'était déjà écoulée.

Le 2 juillet 2008, la Loi sur le lobbying a remplacé la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes,Note de bas de page 4 et le poste de commissaire au lobbying a remplacé celui de directeur des lobbyistes. Des dispositions transitoires prévues dans la Loi sur le lobbying autorisent la commissaire à poursuivre les enquêtes amorcées par le directeur des lobbyistes en vertu de la loi antérieure. J'ai décidé de poursuivre cette enquête après avoir été nommée au poste de commissaire.

Le sujet

M. Paul Alan Ballard était le président de Consultations Biocosme PBC Inc. (Biocosme), une société située à Baie-d'Urfé, dans la province de Québec. Biocosme offrait des services consultatifs de gestion aux entreprises et se spécialisait en biotechnologie. La société est depuis ce temps devenue inactive, et M. Ballard est maintenant président d'Integrity Biosciences Capital Inc.

M. Ballard ne s'est jamais enregistré à titre de lobbyiste.

Le client et la demande à Partenariat technologique Canada

Intellivax International Inc. (Intellivax) est une entreprise de Saint-Laurent, au Québec, qui œuvre dans le domaine de la recherche et du développement et de la commercialisation de produits et services pour la santé humaine. Au moment des faits décrits dans ce rapport, Intellivax s'adonnait principalement à la production et au développement de vaccins novateurs.

En juin 1999, Intellivax cherchait à obtenir un financement de Partenariat technologique Canada (PTC) pour un projet visant notamment à produire un vaccin. PTC a été établi en 1996 en tant qu'organisme de service spécial d'Industrie Canada. Son mandat consistait à fournir une aide financière à la recherche-développement stratégique et à des projets pilotes qui profiteraient à la population canadienne sur les plans économique, social et environnemental. Par l'entremise de ce programme, le gouvernement fournissait, sur une base de partage des risques et des bénéfices, une aide stratégique à des firmes qui entreprenaient des projets de recherche et de développement dans le secteur privé. PTC avait pour mandat de travailler en collaboration avec des entreprises novatrices de partout au Canada, en finançant la recherche et le développement dans le secteur privé et les prototypes dans le stade « préconcurrentiel » des projets. Lors de l'acceptation d'une demande de soutien financier, PTC concluait une entente avec le demandeur retenu qui définissait les utilisations acceptables du financement ainsi que le calendrier de remboursement.

Le 14 avril 2000, Intellivax a embauché M. Ballard à titre d'expert-conseil pour l'aider à élaborer la proposition devant être soumise à PTC.

Le 18 octobre 2000, une entente de contribution a été conclue entre PTC et Intellivax. Un financement de 5 938 680 $ a été octroyé à Intellivax par PTC. M. Ballard a reçu la somme de 229 771,89 $ d'Intellivax pour son travail sur le dossier. Cette somme comprenait des frais de 3 % payable à l'obtention de la contribution de PTC par l'entreprise.

Le 27 mars 2001, ID Biomedical Group a annoncé l'acquisition d'Intellivax International Inc. Le 7 septembre 2005, GlaxoSmithKline a annoncé une entente pour acquérir ID Biomedical.

Processus

L'enquête en vertu du Code de déontologie des lobbyistes au sujet de Paul Ballard a porté sur les activités qu'il a exercées pour le compte d'Intellivax au cours de la période du 14 avril 2000 au 1er juin 2001 et a comporté un examen des éléments suivants :

  • le matériel fourni par Industrie Canada et l'information accessible au public concernant le programme Partenariat technologique Canada (PTC);
  • la correspondance entre des titulaires d'une charge publique, M. Ballard et Intellivax;
  • des ententes de consultation et d'autres documents concernant Intellivax et M. Ballard;
  • l'accord de contribution entre Intellivax et PTC;
  • des entrevues avec des titulaires d'une charge publique de PTC, le président et chef de la direction d'Intellivax, et M. Ballard;
  • le Registre des lobbyistes et d'autres renseignements accessibles au public.  

À la suite de l'enquête, un exemplaire du rapport de la Direction des enquêtes a été envoyé à M. Ballard afin de lui donner l'occasion de présenter son point de vue. Il a fourni sa réponse dans une lettre du 18 avril 2011.

Le rapport de la Direction des enquêtes et le point de vue de M. Ballard ont été pris en considération et ont servi de base à ce rapport d'enquête.

Enregistrement des lobbyistes

Déclaration obligatoire (lobbyistes-conseils)

Le paragraphe 5(1) de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes, en vigueur durant la période visée par ce Rapport d'enquête, énonce l'obligation pour les lobbyistes de déclarer leurs activités de lobbying :

  • 5(1) Est tenue de fournir au commissaire, en la forme réglementaire, une déclaration contenant les renseignements prévus au paragraphe (2) toute personne (ci-après « lobbyiste-conseil ») qui, moyennant paiement, s'engage, auprès d'un client, d'une personne physique ou morale ou d'une organisation :
    a) à communiquer avec le titulaire d'une charge publique au sujet des mesures suivantes :
    1. l'élaboration de propositions législatives par le gouvernement fédéral ou par un sénateur ou un député,
    2. le dépôt d'un projet de loi ou d'une résolution devant une chambre du Parlement, ou sa modification, son adoption ou son rejet par celle-ci,
    3. la prise ou la modification de tout règlement au sens du paragraphe 2(1) de la Loi sur les textes réglementaires,
    4. l'élaboration ou la modification d'orientation ou programmes fédéraux,
    5. l'octroi de subventions, de contributions ou autres avantages financiers par Sa Majesté du chef du Canada ou en son nom,
    6. l'octroi de tout contrat par Sa Majesté du chef du Canada ou en son nom;

    b) à ménager pour un tiers une entrevue avec le titulaire d'une charge publique.

    Délai de remise

      (1.1) Le lobbyiste-conseil fournit la déclaration visée au paragraphe (1) dans les dix jours suivant l'engagement.

Éléments caractérisant les activités pour lesquelles les lobbyistes-conseils sont tenus de s'enregistrer

Dans l'analyse visant à déterminer si des activités nécessitant une déclaration en vertu du paragraphe 5(1) de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes avaient eu lieu, les deux éléments suivants ont été pris en considération : 

  • si la personne en cause avait :
    • communiqué avec un titulaire d'une charge publique afin de tenter d'exercer une influence à l'égard des sujets énumérés à l'alinéa 5(1)a) de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes; ou
    • ménagé pour un tiers une entrevue avec un titulaire d'une charge publique; et
  • si, moyennant paiement, elle s'était engagée à le faire auprès d'une personne ou d'une organisation.

Constatations

Rapport de la Direction des enquêtes

La Direction des enquêtes a examiné les activités de M. Ballard afin de déterminer si celles-ci nécessitaient son enregistrement comme lobbyiste. Des preuves qui appuient les constatation suivantes ont été recueillies auprès de diverses sources, y compris auprès de titulaires d'une charge publique fédérale, de M. Ballard et de son client.

1. Si M. Ballard a communiqué avec un titulaire d'une charge publique fédérale afin de tenter d'exercer une influence à l'égard d'un sujet énuméré à l'alinéa 5(1)a) de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes

En avril 2010, M. Ballard a été contacté par des employés d'Intellivax, et on lui a demandé d'aider l'entreprise avec sa demande de financement au titre du programme Partenariat technologique Canada (PTC) d'Industrie Canada. Le rôle de M. Ballard consistait à fournir des conseils stratégiques et techniques à Intellivax, et d'interagir avec des titulaires d'une charge publique chargés d'administrer le programme PTC.

M. Ballard a communiqué à plusieurs reprises avec des titulaires d'une charge publique administrant le programme PTC, en particulier avec un analyste d'investissements de PTC. Au cours du processus de demande de financement dans le cadre du programme PTC, il a communiqué avec cet analyste par téléphone et par courriel, et a participé à des téléconférences et à des réunions auxquelles ont pris part des représentants de PTC et des employés d'Intellivax. Il a été décrit au cours d'entrevues comme une personne-ressource principale pour PTC au sujet du dossier d'Intellivax.

M. Ballard a communiqué avec des représentants de PTC pour veiller à ce que tous les renseignements requis pour la proposition de financement avaient été fournis par Intellivax et que l'entreprise exerce toute la diligence nécessaire au cours du processus de demande de financement au titre du programme PTC. Il s'est assuré que la terminologie utilisée dans la proposition était compréhensible pour les titulaires d'une charge publique et a aidé Intellivax à remplacer le jargon scientifique par des formulations convenables pour une demande de financement fédéral. M. Ballard a veillé à ce que le matériel soumis à PTC par Intellivax soit présenté d'une manière qui « ajoutait de la valeur » à la proposition d'Intellivax. Il a également agi à titre d'intermédiaire, échangeant de l'information entre le président d'Intellivax et des représentants de PTC.

Au moment des faits, la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes stipulait que les lobbyistes étaient tenus de fournir une déclaration lorsqu'ils communiquaient avec un titulaire d'une charge publique « afin de tenter d'influencer » diverses mesures, dont l'octroi d'une subvention, d'une contribution ou d'un autre avantage financier.Note de bas de page 5 Dans le contexte de la loi, l'expression « communiquer avec un titulaire de charge publique afin de tenter d'influencer » concerne des communications ayant pour objet de maximiser la probabilité de réussite de la démarche d'un lobbyiste pour le compte d'un client. La Direction des enquêtes a conclu que les communications de M. Ballard avec des titulaires d'une charge publique afin de veiller à ce que la demande de son client soit accueillie constituaient une tentative d'influencer l'octroi d'une subvention, d'une contribution ou d'un autre avantage financier. Les communications de cette nature, lorsqu'elles étaient effectuées moyennant paiement, nécessitaient une déclaration en vertu du sous alinéa 5(1)a)(v) de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes.

En effectuant une recherche dans le Système d'enregistrement des lobbyistes, on peut constater que M. Ballard n'a pas déclaré son engagement auprès d'Intellivax.

2. Si M. Ballard a ménagé pour un tiers une entrevue avec un titulaire d'une charge publique

Aucun des témoins interrogés au cours de l'enquête menée par la Direction des enquêtes n'a pu se souvenir si M. Ballard avait organisé des réunions entre les représentants de PTC et Intellivax.

Dans le cadre de l'enquête, une facture de Biocosme à l'intention d'Intellivax du 19 mai 2000 a été découverte. Celle-ci contenant un registre des heures et des services énumérant les activités exécutées par M. Ballard pour le compte de son client entre le 4 avril et le 18 mai 2000. Le document démontre que M. Ballard a parlé à un représentant de PTC le 26 avril, dont le résultat était une téléconférence devant avoir lieu le 4 mai. Dans une inscription sur le document décrivant les services fournis le 4 mai, M. Ballard a décrit une téléconférence entre son client et des représentants de PTC. La Direction des enquêtes a déterminé qu'il y avait donc matière à conclure que M. Ballard avait organisé une téléconférence entre son client, le président d'Intellivax, et plusieurs titulaires d'une charge publique employés par Industrie Canada.

La Direction des enquêtes a tiré des conclusions à la lumière d'un courriel envoyé par M. Ballard du 29 mai 2000 dans laquelle il s'est dit heureux de cette première occasion d'organiser la visite chez Intellivax de représentants de PTC, et d'un point à l'ordre du jour figurant au dossier de vérification de PTC indiquant qu'une visite à Montréal a eu lieu le 12 juin 2000. Des titulaires d'une charge publique ont pris part à cette visite.

La Direction des enquêtes a déterminé que, le 12 juin 2000, M. Ballard a participé à une réunion avec des représentants de PTC, du Conseil national de recherches et d'Industrie Canada. Elle a conclu que même s'il n'existait aucune preuve directe que M. Ballard avait joué un rôle dans l'organisation ou la logistique de la réunion du 12 juin 2000, en envoyant une invitation aux représentants de PTC, il avait joué un rôle dans la planification de la réunion.

3. Si M. Ballard l'a fait contre rémunération

L'entente de consultation conclue entre Intellivax et Biocosme Inc. prévoyait que M. Ballard recevrait une indemnité quotidienne de 1 000 $ plus taxes applicables, des honoraires de 125 $ par heure plus taxes applicables; et, à l'approbation du financement gouvernemental, un paiement équivalant à 3 % du montant total brut du financement, plus taxes applicables.

Intellivax a versé un montant total cumulatif de 229 771,89 $ à Biocosme Inc. pour les services rendus par M. Ballard durant la période du 14 avril 2000 au 1er juin 2001, ce qui indique clairement que M. Ballard a effectué du travail pour le compte d'Intellivax moyennant paiement.

4. Conclusions

La Direction des enquêtes a conclu que M. Ballard avait communiqué avec un ou plusieurs titulaires d'une charge publique pour le compte de son client, Intellivax, moyennant paiement, afin de tenter d'influencer l'octroi d'une subvention, d'une contribution ou d'un autre avantage financier, soit une mesure énumérée au sous-alinéa 5(1)a)(v) de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes.

La Direction des enquêtes a également conclu que M. Ballard, moyennant paiement, a ménagé une entrevue pour son client, une activité enregistrable conformément à l'alinéa 5(1)b) de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes.

Le point de vue de M. Ballard et mon avis sur celui-ci

Le paragraphe 10.4(5) de la Loi sur le lobbying prévoit qu'avant de statuer qu'une personne a enfreint le Code de déontologie des lobbyistes, la commissaire doit lui donner la possibilité de présenter son point de vue.

En mars 2011, j'ai envoyé à M. Ballard un exemplaire du rapport de la Direction des enquêtes et lui ai demandé de présenter ses observations écrites dans les 30 jours. M. Ballard a répondu dans une lettre du 18 avril 2011. Dans sa lettre, M. Ballard a indiqué ne pas être en accord avec ma conclusion voulant qu'il ait enfreint le Code de déontologie des lobbyistes au cours de la période où il travaillait comme consultant pour Intellivax. Il a également soulevé des arguments en ce qui concerne plusieurs points. J'ai examiné chacun des arguments et je souhaite les aborder de manière approfondie dans ce Rapport d'enquête.

1. L'élément déclencheur de l'enquête

M. Ballard s'est montré préoccupé par le fait que la vérification préparée pour Industrie Canada en ce qui concerne le programme Partenariat technologique était l'élément déclencheur de l'enquête.   

La décision de mon prédécesseur, le directeur des lobbyistes, d'ouvrir une enquête était basée en partie, mais pas exclusivement, sur cette vérification. J'ai décidé de poursuivre cette enquête lorsque j'ai assumé la responsabilité du Commissariat. Les enquêtes me permettent de faire des constatations et de tirer des conclusions en fonction du matériel découvert. Une vérification ou des preuves similaires portées à l'attention du Commissariat par un ministère gouvernemental sont traitées de la même manière qu'une plainte reçue par notre bureau.

2. Le processus d'enquête

M. Ballard a exprimé des réserves concernant la manière dont l'enquête a été menée, particulièrement à l'égard du caractère secret de l'enquête. Le paragraphe 10.4(3) de la Loi sur le lobbying stipule que les enquêtes menées sont secrètes, ce qui explique pourquoi les entrevues se déroulent en privé et pourquoi on demande aux personnes interrogées de garder le silence au sujet de la tenue d'une enquête. La Loi sur le lobbying prévoit que la commissaire doit donner à une personne ayant fait l'objet d'une enquête la possibilité de présenter son point de vue. Je suis d'avis que la meilleure façon de le faire consiste à fournir à la personne un exemplaire du rapport d'enquête préparé par la Direction des enquêtes. M. Ballard a reçu un exemplaire dudit rapport et a disposé de 30 jours pour présenter son point de vue au sujet de ce rapport.

3. La signification de l'expression « afin de tenter d'influencer »

M. Ballard a soutenu que l'interprétation de l'expression « communiquer […] afin de tenter d'influencer » de l'article 5 de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes comme signifiant des « communications ayant pour objet de maximiser la probabilité de réussite de la démarche d'une personne pour le compte d'un client » était vide de substance et par conséquent, dénuée de sens. Comme je l'ai noté plus tôt dans ce Rapport d'enquête, le Parlement a modifié la loi pour retirer l'expression « afin de tenter d'influencer » aux articles 5 et 7 concernant les communications entre les lobbyistes et les titulaires d'une charge publique. Cependant, au moment des faits énoncés dans ce rapport, cette expression figurait dans la loi. J'ai utilisé le sens des mots dans la langue courante, selon le contexte, pour interpréter cette expression en vue d'appliquer la loi en suivant l'intention du Parlement. J'ai conclu que M. Ballard, dans le cadre de son travail à titre d'expert-conseil pour Intellivax, avait communiqué avec des titulaires d'une charge publique de PTC afin de leur démontrer que la proposition soumise par son client, Intellivax, méritait d'être financée par le gouvernement fédéral.

4. Ménager pour un client une entrevue avec un titulaire d'une charge publique

M. Ballard a soutenu que l'information obtenue par la Direction des enquêtes au cours de l'enquête ne démontre pas qu'il a ménagé des réunions ou des téléconférences lorsqu'il travaillait comme expert-conseil pour le compte d'Intellivax. J'ai conclu que les preuves à cet égard n'étaient pas irréfutables et, par conséquent, j'ai déterminé que M. Ballard n'avait pas ménagé pour son client des réunions ou des téléconférences, quoiqu'il ait pris part à celles-ci, une fois celles-ci organisées.

Je crois en la sincérité des déclarations de M. Ballard dans sa lettre à mon intention. Je ne crois pas qu'il avait l'intention d'induire en erreur des titulaires d'une charge publique, ou son client, ni d'agir en tant que lobbyiste en contravention du Code. Je prends note du fait que M. Ballard a coopéré avec la Direction des enquêtes dans le cadre de cette enquête.

Conclusions

Les entreprises et les autres organisations tentant de présenter leur point de vue au sujet des lois, règlements et politiques du gouvernement fédéral, ou d'obtenir les licences et les certifications exigées en vertu des lois fédérales, embauchent parfois des lobbyistes pour les aider au cours de ce processus. Ces personnes peuvent également ménager des entrevues entre l'entreprise ou l'organisation qu'elles représentent et des agents du gouvernement ou communiquer avec des agents du gouvernement pour préciser les détails de la proposition d'une entreprise ou négocier les modalités d'une entente.

Il s'agit là de mesures légitimes de la part des entreprises et des organisations et des personnes qu'elles embauchent. La Loi sur le lobbying, et la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes qui la précède, reconnaissent cette légitimité, mais imposent certaines obligations en matière de divulgation et relativement au comportement des personnes qui, moyennant paiement, s'engagent à aider des entreprises de cette manière.

Pour en arriver à mes conclusions, j'ai tenu compte du rapport de la Direction des enquêtes et des commentaires de M. Ballard. J'ai conclu que M. Ballard avait été rémunéré pour communiquer avec des titulaires d'une charge publique fédérale afin de tenter de les influencer pour le compte de son client, Intellivax, et qu'il avait omis d'enregistrer ses engagements conformément à la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes. Par le fait même, il a également négligé de fournir des renseignements exacts et d'informer son client des obligations auxquelles il était soumis en vertu du Code de déontologie des lobbyistes.

Ce chapitre résume mes conclusions sur les activités de M. Ballard pour le compte de son client, et les motifs qui m'ont amené à tirer ces conclusions.

5. Si M. Ballard a communiqué avec un titulaire d'une charge publique fédérale afin de tenter d'exercer une influence à l'égard des sujets énumérés à l'alinéa 5(1)a) de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes

Les preuves obtenues pendant l'enquête montrent que M. Ballard communiquait activement avec des titulaires d'une charge publique pour le compte de son client, Intellivax, au cours de la période d'avril 2000 à juin 2001.

Son rôle pour le compte de son client consistait à aider l'entreprise à demander et à obtenir une entente de contribution dans le cadre du programme Partenariat technologique Canada (PTC) d'Industrie Canada, notamment en communiquant avec des titulaires d'une charge publique de ce ministère pour assurer que la proposition présentée par Intellivax réponde aux critères du programme et soit adéquatement décrite et documentées, conformément aux exigences du programme.

La Loi sur l'enregistrement des lobbyistes spécifiait certains types de communications qui n'étaient pas visés par les exigences en matière d'enregistrement, notamment le type suivant, tel que stipulé au paragraphe 4(2)b) de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes :

communication orale ou écrite entre un mandataire et un titulaire d'une charge publique portant sur l'exécution, l'interprétation ou l'application, par celui-ci, d'une loi fédérale ou d'un règlement d'application de celle-ci à l'égard de la personne ou de l'organisation mandante.

À mon avis, les communications orales et écrites entre M. Ballard et divers titulaires d'une charge publique fédérale pour le compte d'Intellivax ne semblent pas faire partie de cette catégorie, mais semblent plutôt concerner une demande de contribution dans le cadre du programme PTC. À mon avis, il s'agit plutôt de communications au sujet d'une mesure énoncée au sous-alinéa 5(1)a)(v) de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes, soit en ce qui concerne l'octroi d'une subvention, d'une contribution ou d'un autre avantage financier.

Je suis d'avis que l'orientation fournie par les tribunaux est très utile dans l'étude de cette affaire. Les principes à appliquer ont été établis par la Cour d'appel fédérale. Le rôle joué par un expert-conseil fournissant des services à ses clients a été examiné par la Cour fédérale du Canada et la Cour d'appel fédérale en lien avec le programme PTC d'Industrie Canada. Le cas concernait un expert-conseil dont plusieurs entreprises cherchant à obtenir un financement dans le cadre de ce programme avaient retenu les services. La personne en question ne s'était pas enregistrée à titre de lobbyiste et elle était d'avis que ses activités n'étaient pas des activités de lobbying nécessitant une déclaration en vertu de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes.  

La Cour d'appel fédérale s'est penchée deux fois sur ce cas. Chaque fois, elle a conclu que la décision d'enquêter de mon prédécesseur, le directeur des lobbyistes, était une décision raisonnable, parce que celle-ci avait été prise au motif que la personne en question avait enfreint le Code de déontologie des lobbyistes en se livrant à des activités de lobbying sans s'enregistrer. Mon approche à l'égard de l'application de la loi et du Code de déontologie des lobbyistes doit être guidée par ces décisions de la Cour d'appel fédérale.

Dans l'affaire Neelam Makhija c Canada (Procureur général), 2010 CAF 342, aux paragraphes [2] et [6], la Cour d'appel fédérale a tiré les conclusions suivantes :

[2] Malgré les arguments solides de l'avocat de l'appelant, nous sommes convaincus, comme l'était le juge, que la preuve dont disposait le directeur était suffisante pour appuyer ses conclusions selon lesquelles l'appelant, moyennant paiement, a communiqué avec des titulaires d'une charge publique afin d'influencer l'octroi d'une contribution financière par l'entremise de Partenariat technologique Canada, n'a pas informé les quatre sociétés avec lesquelles il avait conclu une entente de ses obligations auxquelles il était soumis en vertu de la Loi et du Code, et a signé des déclarations confirmant qu'il n'avait pas exercé d'activités de lobbyiste au nom d'Infowave, sachant que ces déclarations seraient invoquées.

 …

[6] La question soulevée par l'appelant devant le directeur, le juge et notre Cour n'est pas une erreur de fait, mais une erreur de droit. Son observation comporte deux volets : il ne savait pas qu'il était assujetti à la Loi et il ne savait pas que ses actes constituaient une tentative d'influencer l'octroi de subventions, de contributions ou d'autres avantages financiers par Sa Majesté du chef du Canada ou en son nom. En fait, l'appelant s'est mépris sur la portée de la Loi et sur la signification ou la définition de l'expression « tenter d'influencer ». Il s'agit d'une erreur de droit dans les deux cas, et une erreur de droit n'est pas une excuse à moins qu'il ne s'agisse d'une erreur provoquée par une personne en autorité ou d'une erreur invincible tel le fait que la loi n'a pas été rendue publique : voir R. c Jorgensen, 1995 CanLII 85 (C.S.C.), [1995] 4 R.C.S. 55; Lévis (Ville) c Tétreault, 2006 C.S.C. 12 (CanLII), 2006 C.S.C. 12.

Par conséquent, j'ai conclu que M. Ballard a communiqué avec un titulaire d'une charge publique afin de tenter d'exercer une influence à l'égard de l'une des mesures énumérées à l'alinéa 5(1)a) de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes.

2. Si M. Ballard a ménagé pour un tiers une entrevue avec un titulaire d'une charge publique

Le fait de ménager pour un client une entrevue moyennant paiement est une activité de lobbying nécessitant une déclaration en vertu du paragraphe 5(1)b) de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes, ce qui demeure le cas en vertu de la Loi sur le lobbying.

La preuve documentaire indique que M. Ballard a communiqué avec des représentants de PTC au sujet d'une réunion concernant Intellivax qui a eu lieu le 12 juin 2000 à Montréal. Cette réunion visait à discuter de la demande de financement au titre du programme PTC du client de M. Ballard, Intellivax. Cependant, après avoir examiné l'information obtenue par la Direction des enquêtes et le point de vue de M. Ballard, je ne suis pas en mesure de conclure que M. Ballard était responsable de l'organisation de la réunion et était donc tenu de s'enregistrer à titre de lobbyiste conformément à l'alinéa 5(1)b) de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes.

3. Si M. Ballard l'a fait contre rémunération

Les preuves obtenues au cours de l'enquête démontrent que le travail effectué par M. Ballard pour le compte d'Intellivax a été exécuté moyennant paiement.

L'entente de consultation conclue entre Intellivax et Biocosme prévoyait que M. Ballard recevrait une indemnité quotidienne ainsi qu'une indemnité horaire. Elle prévoyait également le versement d'un pourcentage du montant total brut du financement obtenu au titre du programme PTC à l'approbation du financement gouvernemental.

Intellivax a versé un montant cumulatif total de 229 771,89 $ à Biocosme pour les services rendus par M. Ballard au cours de la période du 14 avril 2000 au 1er juin 2001. Conséquemment, j'ai conclu que M. Ballard a effectué du travail pour le compte d'Intellivax moyennant paiement.

4. Si M. Ballard s'est livré à des activités pour lesquelles il était tenu de s'enregistrer en vertu de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes

M. Ballard s'est livré à des activités pour lesquelles il était tenu de s'enregistrer à titre de lobbyiste-conseil conformément à l'alinéa 5(1)a) de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes. Son client l'a payé pour communiquer avec des titulaires d'une charge publique afin de tenter d'exercer une influence à l'égard de l'octroi d'un financement dans le cadre d'un programme du gouvernement fédéral, ce que M. Ballard a fait pour le compte de son client. Il était donc tenu de fournir au directeur une déclaration pour s'enregistrer à titre de lobbyiste au plus tard 10 jours suivant la prise de l'engagement envers son client, ce qu'il a omis de faire.

5. Si M. Ballard a enfreint le principe du professionnalisme

Les personnes qui se livrent à des activités pour lesquelles elles sont tenues de s'enregistrer doivent également respecter le Code de déontologie des lobbyistes, qui comporte un ensemble de principes, dont le principe du professionnalisme.

Professionalisme

Les lobbyistes devraient observer les normes professionnelles et déontologiques les plus strictes. Plus particulièrement, ils sont tenus de se conformer sans réserve tant à la lettre qu'à l'esprit du Code de déontologie des lobbyistes, de même qu'à toutes les lois pertinentes, dont la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes et son règlement d'application.*

En omettant de s'enregistrer à titre de lobbyiste dans les délais prescrits par la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes, M. Ballard a contrevenu au principe du professionnalisme dans le cadre de ses activités pour le compte d'Intellivax.

6. Si M. Ballard a enfreint la Règle 2 du Code de déontologie des lobbyistes

Les personnes qui se livrent à des activités pour lesquelles elles sont tenues de s'enregistrer doivent également respecter une série de huit règles énoncées dans le Code de déontologie des lobbyistes. Dans le but de promouvoir la transparence, la Règle 2 prévoit que les lobbyistes doivent fournir des renseignements exacts :

Renseignements exacts

Les lobbyistes doivent fournir des renseignements qui sont exacts et concrets aux titulaires d'une charge publique. En outre, ils ne doivent pas induire sciemment en erreur qui que ce soit, et ils doivent veiller à ne pas le faire par inadvertance.*

En omettant de s'enregistrer comme lobbyiste, M. Ballard ne s'est pas identifié de manière appropriée comme lobbyiste et n'a donc pas fourni des renseignements exacts aux titulaires d'une charge publique. Par conséquent, les personnes et les organisations ayant un intérêt à l'égard de l'état de la demande de financement au titre du programme PTC pourraient avoir été induites en erreur au sujet de l'existence d'activités de lobbying. Ainsi, M. Ballard a enfreint la Règle 2 (Renseignements exacts).

7. Si M. Ballard a enfreint la Règle 3 du Code de déontologie des lobbyistes

La Règle 3 favorise également la transparence en exigeant que les lobbyistes informent leurs clients de leurs obligations en vertu du régime fédéral d'enregistrement des lobbyistes.

Divulgation des obligations

Les lobbyistes doivent informer leur client, employeur ou organisation des obligations auxquelles ils sont soumis en vertu de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes et du fait qu'il leur faut se conformer au Code de déontologie des lobbyistes. *

Le client de M. Ballard, Intellivax, n'était pas au courant de l'obligation de M. Ballard de s'enregistrer à titre de lobbyiste-conseil pour le compte de l'entreprise. Pendant une entrevue, le président d'Intellivax a indiqué que M. Ballard n'avait pas divulgué son obligation de s'enregistrer en vertu de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes, ce qui laisse supposer qu'il n'avait pas divulgué les obligations auxquelles il était soumis en vertu de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes et du Code de déontologie des lobbyistes en ce qui a trait à son engagement.

Compte tenu de ce qui précède, j'ai conclu que M. Ballard avait enfreint la Règle 3 (Divulgation des obligations) à l'égard de cet engagement.

Annexe A – Code de déontologie des lobbyistes *

Préambule

Le Code de déontologie des lobbyistes s'appuie sur quatre notions énoncées dans la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes :

  • L'intérêt public présenté par la liberté d'accès aux institutions de l'État;
  • La légitimité du lobbyisme auprès des titulaires d'une charge publique;
  • L'opportunité d'accorder aux titulaires d'une charge publique et au public la possibilité de savoir qui cherche à exercer une influence auprès de ces institutions;
  • L'enregistrement des lobbyistes rémunérés ne doit pas faire obstacle à cette liberté d'accès.

Le Code de déontologie des lobbyistes est un moyen important d'accroître la confiance du public en l'intégrité du processus décisionnel de l'État. La confiance que les Canadiennes et les Canadiens accordent aux titulaires d'une charge publique afin qu'ils prennent des décisions favorables à l'intérêt public est indispensable à toute société libre et démocratique.

À cette fin, les titulaires d'une charge publique sont tenus, dans les rapports qu'ils entretiennent avec le public et les lobbyistes, d'observer les normes qui les concernent dans leurs codes de déontologie respectifs. Quant aux lobbyistes qui communiquent avec des titulaires d'une charge publique, ils doivent aussi respecter les normes déontologiques ci-après.

Ces codes remplissent conjointement une fonction importante visant à protéger l'intérêt public, du point de vue de l'intégrité de la prise des décisions au sein du gouvernement.

Principes

Intégrité et honnêteté

Les lobbyistes devraient faire preuve d'intégrité et d'honnêteté dans toutes leurs relations avec les titulaires d'une charge publique, les clients, les employeurs, le public et les autres lobbyistes.

Franchise

En tout temps, les lobbyistes devraient faire preuve de transparence et de franchise au sujet de leurs activités de lobbyisme, et ce, tout en respectant la confidentialité.

Professionnalisme

Les lobbyistes devraient observer les normes professionnelles et déontologiques les plus strictes. Plus particulièrement, ils sont tenus de se conformer sans réserve tant à la lettre qu'à l'esprit du Code de déontologie des lobbyistes, de même qu'à toutes les lois pertinentes, dont la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes et son règlement d'application.

Règles

Transparence

1. Identité et objet

Lorsqu'ils font des démarches auprès d'un titulaire d'une charge publique, les lobbyistes doivent révéler l'identité de la personne ou de l'organisation pour laquelle ils font ces démarches ainsi que l'objet de ces dernières.

2. Renseignements exacts

Les lobbyistes doivent fournir des renseignements qui sont exacts et concrets aux titulaires d'une charge publique. En outre, ils ne doivent pas induire sciemment en erreur qui que ce soit, et ils doivent veiller à ne pas le faire par inadvertance.

3. Divulgation des obligations

Les lobbyistes doivent informer leur client, employeur ou organisation des obligations auxquelles ils sont soumis en vertu de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes et du fait qu'il leur faut se conformer au Code de déontologie des lobbyistes.

Confidentialité

4. Renseignements confidentiels

Les lobbyistes ne doivent pas divulguer de renseignements confidentiels, à moins d'avoir obtenu le consentement éclairé de leur client, de leur employeur ou de leur organisation, ou que la loi ne l'exige.

5. Renseignements d'initiés

Les lobbyistes ne doivent pas se servir des renseignements confidentiels ou d'initiés obtenus dans le cadre de leurs activités de lobbyisme au désavantage de leur client, de leur employeur ou de leur organisation.

Conflits d'intérêts

6. Intérêts concurrentiels

Les lobbyistes ne doivent pas représenter des intérêts conflictuels ou concurrentiels sans le consentement éclairé des personnes dont les intérêts sont en cause.

7. Divulgation

Les lobbyistes-conseils doivent informer les titulaires d'une charge publique qu'ils ont avisé leurs clients de tout conflit d'intérêts réel, possible ou apparent et ont obtenu le consentement éclairé de chaque client concerné avant d'entreprendre ou de poursuivre l'activité en cause.

8. Influence répréhensible

Les lobbyistes doivent éviter de placer les titulaires d'une charge publique en situation de conflit d'intérêts en proposant ou en prenant toute action qui constituerait une influence répréhensible sur ces titulaires.

* Cette version du Code de déontologie des lobbyistes était en vigueur durant la période visée par le présent rapport (avril 2000 à juin 2001).

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