David MacNaughton, Président de Palantir Canada

Mars 2021

Table des matières

• Sommaire
• Introduction
• Contexte
• Processus
• Constatations et analyse
• Aperçu des renseignements factuels pertinents
• Paragraphe 10.11(1) de la Loi sur le lobbying
• Objet des communications de M. MacNaughton
• Une partie importante des activités
• Conclusion
• Observations

Sommaire

Ce rapport fait suite à une enquête menée par le Commissariat au lobbying (CAL), conformément à l’article 10.4 de la Loi sur le lobbying (Loi), pour déterminer si M. David MacNaughton, ancien ambassadeur du Canada aux États-Unis et actuel président de Palantir Canada, a contrevenu à l’interdiction quinquennale d’après-mandat énoncée à l’alinéa 10.11(1)c) de la Loi. Cette disposition interdit aux anciens titulaires d’une charge publique désignée de se livrer à des activités de lobbying à titre de lobbyiste salarié à l’emploi de personnes morales si de telles activités représenteraient une partie importante des activités au nom de leur employeur.

À la lumière de tous les renseignements recueillis, j’ai conclu que M. MacNaughton n’a pas contrevenu à la restriction relative au lobbying à laquelle il est assujetti en tant qu’ancien titulaire d’une charge publique désignée à l’emploi d’une personne morale.

Afin de prendre cette décision, le CAL devait déterminer si M. MacNaughton avait communiqué avec des titulaires d’une charge publique fédérale au nom de Palantir à propos de l’un ou l’autre des objets mentionnés à l’alinéa 7(1)a) de la Loi et, le cas échéant, si de telles activités de lobbying menées à titre de lobbyiste salarié constituaient une partie importante des activités qu’il exerce au nom de Palantir.

Objet des communications de M. MacNaughton

À la lumière de tous les renseignements recueillis, le CAL a déterminé qu’entre le 1^er janvier et le 1^er mai 2020, M. MacNaughton a eu quarante-neuf (49) communications avec des titulaires d’une charge publique fédérale.

Plus particulièrement, trente-et-une (31) de ces quarante-neuf (49) communications consistaient à offrir gratuitement de l’aide au gouvernement pour accéder aux produits et services de Palantir pour l’aider à faire face à la pandémie de COVID-19. Ces accès auraient été obtenus par le biais de l’octroi d’un marché du gouvernement fédéral. Bien que ces trente-et-une (31) communications puissent être interprétées comme ayant été faites au nom de Palantir, elles ne portent sur aucun des objets mentionnés à l’alinéa 7(1)a) de la Loi. L’octroi de marchés au niveau fédéral visant à obtenir des produits et services ne figure pas parmi les objets énumérés à l’alinéa 7(1)a). Par conséquent, ces trente-et-une communications ne sont pas assujetties à la restriction relative au lobbying énoncée à l’alinéa 10.11(1)c) de la Loi.

Les dix-huit (18) autres communications que M. MacNaughton a eues avec des titulaires d’une charge publique entre le 1^er janvier et le 1^er mai 2020 étaient pour offrir des conseils et donner son point de vue sur divers objets. Seul un petit nombre de ces communications peuvent être interprétées comme portant sur les objets mentionnés à l’alinéa 7(1)a) et ayant été faites au nom de Palantir, et donc, entrent en ligne de compte dans le calcul du seuil relatif à « la partie importante » des activités prévue à l’alinéa 10.11(1)c) de la Loi.

Une partie importante des activités

En pratique, les anciens titulaires d’une charge publique désignée contreviendront à l’alinéa 10.11(1)c) s’ils communiquent avec des titulaires d’une charge publique fédérale au nom de leur personne morale employeuse concernant les objets mentionnés à l’alinéa 7(1)a) de la Loi et que ces communications représentent une partie importante de leurs activités. Le CAL interprète une « partie importante des activités » comme l’équivalent de 20 % ou plus de l’ensemble des fonctions de communication d’un employé. En se basant sur une semaine de travail de 40 heures, ceci représenterait 32 heures dans une période donnée de quatre semaines à communiquer avec des titulaires d’une charge publique fédérale.

Le CAL a déterminé qu’entre le 22 mars et le 22 avril 2020, la plus importante période d’activité de quatre semaines, M. MacNaughton a passé un total confirmé de deux heures et trente-cinq minutes (2 heures et 35 minutes) à communiquer avec des titulaires d’une charge publique fédérale. En particulier, M. MacNaughton a eu quatre (4) communications téléphoniques d’une durée totale d’une heure et cinquante minutes (1 heure et 50 minutes) et une (1) réunion virtuelle de quarante-cinq (45) minutes ayant eu lieu le 3 avril.

Au cours de cette même période de quatre semaines, M. MacNaughton a eu trois (3) communications téléphoniques d’une durée indéterminée avec des titulaires d’une charge publique fédérale. Il a également envoyé dix-huit (18) courriels à des titulaires d’une charge publique fédérale. Ces courriels étaient, pour la plupart, de nature logistique et brefs, et par conséquent n’auraient pas pris beaucoup de temps à préparer et à envoyer.

Dans ce contexte, la faible quantité et la courte durée des communications que M. MacNaughton a eues avec des titulaires d’une charge publique fédérale – soit pendant la période de quatre semaines ou en combinant toutes les autres communications que M. MacNaughton a eues au cours de la période de quatre mois visée par l’enquête – sont bien en-deçà du seuil relatif à la partie importante des activités, et par conséquent, tout à fait dans la portée de l’exception prévue à l’alinéa 10.11(1)c) de la Loi.

Observations

L’enquête a souligné les défis de suivre, de contrôler et de comptabiliser le temps passé par un employé aux activités de lobbying ainsi qu’une incohérence dans la façon que l’interdiction quinquennale sur le lobbying s’applique aux anciens titulaires d’une charge publique désignée à l’emploi de personnes morales plutôt qu’à l’emploi d’organisations.

Plus précisément, alors que tout ancien titulaire d’une charge publique désignée à l’emploi d’une personne morale peut effectuer des activités de lobbying au nom de son employeur, en autant que ces activités ne représentent pas une partie importante de ses activités, les anciens titulaires d’une charge publique désignée à l’emploi d’une organisation doivent respecter l’interdiction sans exception d’exercer des activités de lobbying au nom de leur employeur.

Tel que j’ai noté récemment dans les Recommandations préliminaires afin d’améliorer la Loi sur le lobbying soumises suite à la demande du Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique, il n’y a aucune raison apparente dans les archives parlementaires pour justifier que l’interdiction quinquennale soit appliquée différemment selon que le titulaire d’une charge publique désignée exerce des activités de lobbying à titre de salarié pour le compte d’une personne morale plutôt que pour une organisation.

Selon moi, l’interdiction de pratiquer des activités de lobbying suivant la fin du mandat doit s’appliquer de la même façon aux anciens titulaires d’une charge publique désignée, qu’ils soient salariés au sein d’une personne morale ou au sein d’une organisation. Supprimer cette incohérence permettrait d’accroître l’équité de la Loi en garantissant que les anciens titulaires d’une charge publique désignée employés par des personnes morales et des organisations soient soumis aux mêmes interdictions suivant la fin de leur mandat.

Introduction

Ce rapport fait suite à une enquête menée par le Commissariat au lobbying (CAL), conformément à l’article 10.4 de la Loi sur le lobbying (Loi), pour déterminer si M. David MacNaughton, ancien ambassadeur du Canada aux États-Unis et actuel président de Palantir Canada, a contrevenu à l’une ou l’autre des restrictions d’après-mandat énoncées au paragraphe 10.11(1) de la Loi, qui interdit aux anciens titulaires d’une charge publique désignée de se livrer à des activités de lobbying à titre de lobbyiste salarié et de lobbyiste-conseil pendant une période de cinq (5) ans à compter de la date à laquelle ils cessent d’exercer leurs fonctions.

Ce rapport fait état de mes constats et conclusions en ce qui a trait à cette enquête. Il fait aussi des observations concernant une incohérence dans l’application de l’interdiction quinquennale de pratiquer des activités de lobbying suivant la fin du mandat des titulaires d’une charge publique désignée employés par des personnes morales au lieu d’organisations.

Contexte

M. MacNaughton a été ambassadeur du Canada aux États-Unis du 3 mars 2016 au 31 août 2019.

Le 1^er septembre 2019, M. MacNaughton est devenu président de Palantir Canada.

Palantir Technologies Inc. (Palantir) est un fabricant de logiciels situé à Palo Alto en Californie. Cette entreprise se spécialise dans la création de logiciels d’intégration et d’analyse des données. Lors de la conférence de presse annonçant la nomination de M. MacNaughton à titre de président de Palantir Canada, Palantir a été décrite comme « une entreprise de logiciels qui conçoit des plateformes de données pour des organisations évoluant dans des environnements où les données sont sensibles et très complexes^{Footnote 1}» [traduction].

Le 27 mai 2019, avant la fin de son mandat à titre d’ambassadeur et le début de son emploi à Palantir, M. MacNaughton a rencontré le directeur des services d’enregistrement du CAL de l’époque pour discuter de l’interdiction quinquennale d’exercer des activités de lobbying qui s’applique aux anciens titulaires d’une charge publique désignée.

Le 24 septembre 2019, après être entré en poste à Palantir Canada, M. MacNaughton a écrit au directeur des services d’enregistrement du CAL de l’époque pour confirmer sa compréhension des restrictions d’après-mandat auxquelles il est soumis en tant qu’ancien titulaire d’une charge publique désignée^{Footnote 2}. Plus particulièrement, M. MacNaughton a demandé au directeur des services d’enregistrement du CAL de l’époque de confirmer qu’il comprend non seulement qu’à titre de président de Palantir Canada et employé à temps plein, il peut faire partie d’une équipe qui vend des services offerts par Palantir au gouvernement du Canada, mais aussi que la vente de produits ou de services ne constituait pas du lobbying.

Dans un courriel daté du 26 septembre 2019, le directeur des services d’enregistrement de l’époque a informé M. MacNaughton qu’il ne contreviendrait pas à l’interdiction quinquennale d’exercer des activités de lobbying à laquelle il était assujetti en tant qu’employé de Palantir Canada en communiquant avec les titulaires d’une charge publique fédérale à propos de l’achat de produits ou de services de Palantir, car de telles communications ne constituent pas autrement des activités de lobbying menées à titre de lobbyiste salarié devant être déclarées aux termes de la Loi.

Le 30 avril 2020, The Logic a rapporté que, au cours d’une téléconférence organisée par Marchés des capitaux CIBC pour ses clients le 22 avril 2020, M. MacNaughton a informé les participants que Palantir travaillait bénévolement avec le gouvernement fédéral et trois provinces en vue de faire face à la pandémie de COVID-19^{Footnote 3}.

Le même jour, lors d’une réunion du Comité permanent de l’industrie, des sciences et de la technologie, l’honorable Navdeep Bains, alors ministre de l’Innovation, des Sciences et de l’Industrie, a été questionné à savoir si M. MacNaughton conseillait le gouvernement fédéral à propos de sa réponse face à la pandémie de COVID-19. M. Bains a répondu qu’il n’était pas au courant d’un engagement officiel, mais qu’il se renseignerait et fournirait des détails. M. Bains a indiqué qu’il savait que M. MacNaughton avait collaboré avec bon nombre de gens, y compris lui-même, en fournissant des idées et des solutions sur la façon d’aider les Canadiens, et qu’il avait parlé à M. MacNaughton régulièrement, notamment au sujet de questions de nature personnelle touchant ses enfants et sa famille^{Footnote 4}.

Le 1^er mai 2020, The Logic a signalé que M. Bains avait déclaré au Comité permanent de l’industrie, des sciences et de la technologie qu’il communiquait fréquemment avec le président de Palantir Canada, David MacNaughton, mais n’a pas dit si ce dernier ou son entreprise avait travaillé avec le gouvernement fédéral dans le cadre de la pandémie de COVID-19. Selon cet article, les porte parole de la ministre de la Santé Patty Hajdu et de son ministère ont déclaré qu’ils n’étaient pas au courant de travaux ou de discussions avec Palantir et que le gouvernement fédéral n’avait conclu aucun contrat avec l’entreprise dans le cadre de ses efforts en matière d’antiviraux^{Footnote 5}.

Le 6 mai 2020, le conseiller juridique de Palantir et de M. MacNaughton a écrit au Commissariat au lobbying. Le conseiller juridique a indiqué que, à la suite de récents reportages dans les médias (décrits ci‑dessus), Palantir s’attendait à ce qu’une plainte puisse être déposée auprès du CAL au sujet des communications que M. MacNaughton a eues avec des titulaires d’une charge publique fédérale. Le conseiller juridique a par ailleurs ajouté que Palantir prenait son obligation de se conformer à la Loi au sérieux et que l’entreprise était d’avis que M. MacNaughton s’était conformé soigneusement aux directives que le CAL lui a données au sujet de ses obligations d’après-mandat en mai et en septembre 2019 (également décrites ci-dessus). Le conseiller juridique a ajouté que, dans l’éventualité où le CAL recevrait une plainte, M. MacNaughton serait disposé à fournir tout renseignement dont le CAL pourrait avoir besoin pour évaluer le bien fondé d’une telle plainte et que lui et ses clients étaient persuadés que le CAL en arriverait à la conclusion que M. MacNaughton s’était conformé à la lettre et à l’esprit de la Loi.

Le 7 mai 2020, Politico a publié un article fondé sur une entrevue avec M. MacNaughton. Dans cet article, M. MacNaughton a déclaré qu’avant de démissionner de son poste d’ambassadeur du Canada aux États-Unis, il avait demandé conseil au CAL et au Commissariat aux conflits d’intérêts et à l’éthique et que, depuis qu’il travaille pour Palantir, il s’est conformé à la lettre et à l’esprit des avis reçus. M. MacNaughton a aussi déclaré qu’il n’avait pas fait de lobbying au sens de la Loi sur le lobbying. Il a également souligné que Palantir avait axé ses efforts de mobilisation auprès de l’Agence de la santé publique du Canada et de l’Institut canadien d’information sur la santé. M. MacNaughton a ajouté qu’il continuait de discuter avec les gens du Cabinet du premier ministre (CPM) à propos des enjeux plus vastes de stratégies publiques et de politique, mais qu’il n’a pas tenté de vendre des produits et des services de Palantir au CPM, notant que, dans le contexte de la pandémie, de telles décisions seraient ultimement prises par l’Agence de la santé publique du Canada. Il a également déclaré qu’il discute des relations entre le Canada et les États-Unis avec les anciens ministres Bains (Innovation, Sciences et Industrie) et Morneau (Finances). L’article poursuit en citant M. MacNaughton : « Je ne vais pas cesser de parler aux gens à propos des enjeux en matière de politique publique. J’ai toujours tenu ce genre de discussions. Je ne vais pas m’arrêter maintenant. » [Traduction] L’article mentionnait également que Palantir offre son aide aux gouvernements d’autres pays depuis l’apparition de la COVID-19 et que Palantir Technologies U.K. est l’un des partenaires du gouvernement britannique en ce qui concerne sa réponse à la pandémie^{Footnote 6}.

Processus

Le 7 mai 2020, j’ai entamé une évaluation préliminaire pour déterminer si une enquête était nécessaire en vue de s’assurer que M. MacNaughton s’était conformé aux restrictions d’après-mandat auxquelles il est assujetti en tant qu’ancien titulaire d’une charge publique désignée à l’emploi d’une personne morale.

Le 8 mai 2020, M. Charlie Angus, député de Timmins–Baie James, a écrit au CAL pour exprimer ses préoccupations au sujet des communications que M. MacNaughton aurait eues au nom de Palantir avec des titulaires d’une charge publique fédérale en lien avec la réponse du gouvernement du Canada à la pandémie de COVID-19. M. Angus a demandé que le CAL procède à un examen pour s’assurer que M. MacNaughton s’est conformé à l’interdiction quinquennale d’exercer des activités de lobbying à laquelle il est assujetti en tant qu’ancien titulaire d’une charge publique désignée.

Dans une lettre datée du 19 mai 2020, le CAL a demandé au ministre de l’époque, M. Bains, de fournir des renseignements détaillés sur les communications que lui même ou des titulaires d’une charge publique fédérale de son personnel ministériel ou de son ministère ont eues avec M. MacNaughton depuis le 1^er septembre 2019, jour où il est devenu un employé de Palantir Canada. Le CAL a aussi demandé à M. Bains de fournir des renseignements détaillés sur toutes communications, dont il a connaissance, qu’ont eues d’autres titulaires d’une charge publique avec M. MacNaughton durant la même période.

Dans sa réponse, datée du 3 juin 2020, M. Bains a indiqué qu’en plus de ses propres communications avec M. MacNaughton, qu’il a décrites, il connaissait quatre titulaires d'une charge publique dans son ministère et un à l’extérieur de son ministère qui avaient communiqué avec M. MacNaughton :

• Ryan Dunn, alors chef de cabinet du ministre de l’Innovation, des Sciences et de l’Industrie;
• Simon Kennedy, sous-ministre, Innovation, Sciences et Développement économique Canada;
• Sarah Hussaini, alors directrice des politiques, Innovation, Sciences et Développement économique Canada;
• Theresa McManus, conseillère, Innovation, Sciences et Développement économique Canada;
• Leslie Church, alors chef de cabinet de la ministre de Services publics et Approvisionnement Canada.

M. Bains a souligné qu’il n’avait eu aucune communication avec M. MacNaughton entre le 1^er septembre 2019 et le 18 janvier 2020. Il a également mentionné que M. MacNaughton avait communiqué avec M. Dunn à une (1) occasion, le 27 mars 2020 (description ci-dessous), qu’un collègue de M. MacNaughton a envoyé un courriel à M. Kennedy le 3 avril 2020 (description ci-dessous également) et que toutes les communications (5) de M. MacNaughton avec M^me Hussaini et les trois communications qu’il a eues avec M^me McManus étaient liées au calendrier ou à la logistique. M. Bains n’était pas au courant des détails à propos des communications entre M. MacNaughton et M^me Church.

Le 23 juin 2020, le conseiller juridique de M. MacNaughton a écrit au CAL pour divulguer les communications que M. MacNaughton a eues avec des titulaires d’une charge publique fédérale au sujet de la réponse du gouvernement du Canada à la pandémie de COVID-19. Le conseiller juridique a souligné que M. MacNaughton avait d’abord divulgué ces mêmes communications au commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique dans le contexte d’une plainte semblable déposée aux termes de la Loi sur les conflits d’intérêts et qu’il les fournissait au CAL par souci de transparence et de divulgation.

Plus particulièrement, le conseiller juridique a fait état des communications que M. MacNaughton a eues entre le 18 février et le 30 avril 2020 avec dix-sept (17) différents titulaires d’une charge publique fédérale, notamment (dans l’ordre dans lequel il a communiqué avec eux) :

• Katie Telford, chef de cabinet, Cabinet du premier ministre;
• Peter Wallace, sous-ministre, Secrétariat du Conseil du Trésor;
• Bill Morneau, alors ministre des Finances;
• Rick Theis, directeur, Politiques et affaires du Cabinet, Cabinet du premier ministre;
• Ian Shugart, greffier du Conseil privé;
• Chrystia Freeland, vice-première ministre et ministre des Affaires intergouvernementales;
• Navdeep Bains, alors ministre de l’Innovation, des Sciences et de l’Industrie;
• Général Jonathan Vance, alors chef d’état major de la défense, Forces armées canadiennes;
• Tim Duncanson, conseiller principal du sous-ministre des Finances;
• Ryan Dunn, chef de cabinet du ministre de l’Innovation, des Sciences et de l’Industrie;
• Leslie Church, chef de cabinet de la ministre des Services publics et Approvisionnement Canada;
• Jody Thomas, sous-ministre, ministère de la Défense nationale;
• Simon Kennedy, sous-ministre, Innovation, Sciences et Développement économique Canada;
• Bill Matthews, sous-ministre, Services publics et Approvisionnement Canada;
• Nathalie Nye, chef de cabinet du sous-ministre de Services publics et Approvisionnement Canada;
• André Fillion, sous-ministre adjoint, Services publics et Approvisionnement Canada;
• Jim McArdle, premier vice-président et conseiller d’entreprise en chef à Exportation et développement Canada.

Le conseiller juridique a divisé ces communications en trois catégories différentes, à savoir les communications personnelles, les communications contractuelles et les communications exemptées.

La catégorie des communications personnelles comprend les communications que M. MacNaughton a effectuées en son propre nom avec des titulaires d’une charge publique fédérale qui, de temps à autre, lui ont demandé son avis et son point de vue sur des questions de politique qu’il connaît bien. Comme l’indique la lettre du 23 juin du conseiller juridique, entre le 18 février et le 30 avril 2020, quinze (15) des vingt-huit (28) communications entre M. MacNaughton et des titulaires d’une charge publique fédérale sont considérées comme faisant partie de la catégorie des communications personnelles. Le conseiller juridique a souligné que M. MacNaughton a effectué ces communications à titre personnel et non au nom de son employeur, Palantir, ou de toute autre personne et qu’elles ne constituent donc pas des activités de lobbying aux termes de la Loi.

Le conseiller juridique a expliqué que la catégorie des communications contractuelles comprend les communications que M. MacNaughton a eues avec des titulaires d’une charge publique fédérale au sujet de l’offre bénévole de Palantir visant à aider le gouvernement du Canada à faire face à la pandémie de COVID-19. Comme l’indique la lettre du 23 juin, douze (12) des vingt-huit (28) communications entre M. MacNaughton et des titulaires d’une charge publique fédérale, entre le 18 février et le 30 avril 2020, sont considérées comme faisant partie de la catégorie des communications contractuelles. Le conseiller juridique a insisté sur le fait qu’aucune de ces communications ne portait sur les objets mentionnés à l’alinéa 7(1)a) de la Loi. Il a affirmé que ces communications représentaient une tentative, au début de la pandémie, visant à aider par tous les moyens le gouvernement fédéral à sauver des vies canadiennes pendant une crise nationale et mondiale sans précédent. Le conseiller juridique a en outre soutenu que, dans la mesure où ces communications peuvent être interprétées comme ayant pour but de vendre les produits et services de Palantir, elles équivaudraient à des communications relatives à l’octroi de contrats fédéraux, ce qui n’est pas inclus dans les objets mentionnés à l’alinéa 7(1)a) de la Loi. À cet égard, le conseiller juridique a souligné que le CAL a expressément informé M. MacNaughton, avant que celui-ci ne se joigne à Palantir, que rien ne l’empêchait de participer à de telles communications. Cette orientation est décrite plus en détail dans la section Contexte, ci-dessus.

Comme l’indique la lettre du conseiller juridique du 23 juin, parmi les vingt-huit (28) communications entre M. MacNaughton et des titulaires d’une charge publique fédérale qui se sont déroulées entre le 18 février et le 30 avril 2020, une (1) d’entre elles est considérée comme appartenant à la catégorie des communications exemptées. Le conseiller juridique a ajouté que cette communication concernait un processus d’approvisionnement technique et a soutenu que, comme communication concernant l’interprétation ou l’application d’une loi existante, elle est exemptée de la portée de l’application de la Loi, conformément à l’alinéa 4(2)b).

Bien que ces catégories ne lient aucunement le CAL, elles sont utiles pour établir le contexte dans lequel M. MacNaughton a compris qu’il communiquait avec ces titulaires d'une charge publique.

À la lumière des renseignements recueillis au cours de l’évaluation préliminaire, y compris la divulgation de M. MacNaughton, j’ai lancé une enquête le 24 juin 2020 en vue de déterminer si M. MacNaughton, à titre d’ancien titulaire d’une charge publique désignée à l’emploi d’une personne morale, s’était conformé à l’interdiction quinquennale d’exercer des activités de lobbying prévue à l’alinéa 10.11(1)c) de la Loi. Le 30 juin et le 10 juillet 2020, le CAL a envoyé des demandes de renseignements aux dix-neuf (19) personnes mentionnées à la fois dans la divulgation de M. MacNaughton et dans la lettre de M. Bains du 3 juin 2020.

Entre le 12 juillet et le 7 août 2020, le CAL a reçu des réponses de chacun des titulaires d’une charge publique auprès desquels j’avais demandé de l’information.

Le 24 juillet 2020, dans le cadre de la réponse fournie par M^me Telford, le CAL a reçu une lettre de M. Brian Clow, directeur exécutif, Gestion des enjeux, affaires parlementaires et relations États-Unis–Canada, Cabinet du premier ministre, décrivant les communications qu’il a eues avec M. MacNaughton, documents connexes à l’appui.

Le 16 septembre 2020, le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique a rendu une ordonnance en vertu de la Loi sur les conflits d’intérêts interdisant à neuf (9) titulaires d'une charge publique avec qui M. MacNaughton avait communiqué d’entretenir des rapports officiels avec M. MacNaughton pendant une période d’un an^{Footnote 7}.

Le 23 décembre 2020, le CAL a écrit à l’honorable Jean-Yves Duclos, président du Conseil du Trésor, pour lui demander de fournir au CAL l’information que le Secrétariat du Conseil du Trésor avait été chargé de fournir au Parlement en réponse à une question écrite posée par M. Angus le 9 décembre 2020. La question de M. Angus portait sur l’acquisition, l’étude et l’utilisation de technologies de surveillance par les institutions fédérales. Entre autres, M. Angus a demandé des renseignements détaillés sur toute communication directe entre Palantir et les titulaires d’une charge publique fédérale en ce qui concerne l’acquisition, l’étude et l’utilisation de ces technologies de surveillance ainsi que tout contrat, entente de contribution ou autres ententes officielles ou non officielles que le gouvernement fédéral a conclus avec Palantir à l’égard de ces technologies.

La lettre du CAL demandait également à M. Duclos de fournir des renseignements détaillés, y compris tout document connexe, au sujet d’une communication qu’il a eue avec M. MacNaughton le 1^er mai 2020, de même que toute autre communication que M. MacNaughton aurait pu avoir avec des membres du personnel ministériel de M. Duclos ou avec tout autre fonctionnaire du Secrétariat du Conseil du Trésor depuis le 1^er septembre 2019.

Le 8 janvier 2021, M. Duclos a fourni au CAL la réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor à la question écrite de M. Angus. M. Duclos a confirmé qu’il avait parlé à M. MacNaughton durant trente (30) minutes au téléphone le 1^er mai 2020, et que son directeur des politiques avait participé à l’appel. M. Duclos a indiqué qu’ils ont discuté de la pandémie de COVID-19 et des mesures à prendre pour relancer et renforcer l’économie canadienne. M. Duclos a fait remarquer que cette communication a été amorcée par son bureau dans le cadre des efforts de mobilisation continus avec les intervenants, mais aussi dans le but de tirer parti de l’expertise personnelle de M. MacNaughton en matière de politiques publiques; elle n’avait rien à voir avec son rôle au sein de Palantir. M. Duclos a également confirmé que M. Wallace, le secrétaire du Conseil du Trésor, a pris un repas avec M. MacNaughton le 20 février 2020, et a souligné que M. Wallace avait déjà fourni cette information au CAL en réponse à une demande d’information antérieure.

Le 29 janvier 2021, le CAL a écrit à l’Agence de la santé publique du Canada (ASPC) pour lui demander de décrire la nature et la portée de toute relation qu’elle a eue avec Palantir relativement à la réponse du gouvernement fédéral à la pandémie de COVID-19. Plus particulièrement, le CAL désirait obtenir des renseignements sur les communications que M. MacNaughton aurait pu avoir avec des représentants de l’ASPC à cet égard.

Le 25 février 2021, le président de l’Agence de la santé publique du Canada a répondu à la demande d’information du CAL. Dans sa réponse, il a identifié seize (16) communications avec des représentants de Palantir et a souligné que M. MacNaughton avait reçu copie de deux (2) de ces interactions.

En particulier, M. MacNaughton a reçu copie d’un courriel en date du 4 mars 2020 qui a été envoyé par un collègue chez Palantir au Dr Pascal Michel, conseiller scientifique en chef du Canada et au Dr Tillman Gerngross, co-fondateur et chef de la direction chez Adimab LLC, une plateforme de découverte d’anticorps située aux États-Unis. L’objectif du courriel était de mettre en contact le Dr Michel et le Dr Gerngross afin de faciliter une demande de recherche liée aux efforts de Adimab visant à développer une thérapie par anticorps monoclonaux contre la COVID-19.

M. MacNaughton a également reçu copie d’un courriel en date du 22 avril 2020 et envoyé par un autre collègue chez Palantir à la Dr Theresa Tam, administratrice en chef de la santé publique du Canada et Tina Namiesniowski, présidente à l’époque de l’Agence de la santé publique du Canada, offrant au gouvernement du Canada, de l’aide, à titre gracieux, en lien avec sa réaction à la pandémie de COVID-19. Ce courriel mettait l’accent sur l’aide offerte par Palantir aux Centres pour le contrôle et la prévention des maladies aux États-Unis et au Service national de la santé au Royaume-Uni afin de permettre « une entrée accélérée des capacités de gestion de crise de la pandémie de COVID-19 » [Traduction] et d’offrir une aide semblable au gouvernement du Canada et selon un échéancier comparable.

Le 26 février 2021, après avoir reçu les engagements en matière de confidentialité de M. MacNaughton et de son conseiller juridique, le CAL a fourni à M. MacNaughton une copie de l’ébauche du présent rapport d’enquête (sans les Observations) afin d’obtenir ses représentations.

Le 4 mars 2021, le conseiller juridique de M. MacNaughton a présenté des représentations limitées sous forme de « trois commentaires mineurs », [Traduction] deux desquels j’ai tenu compte dans le rapport.

Constatations et analyse

Cette enquête visait à déterminer si M. MacNaughton, à titre d’ancien titulaire d’une charge publique désignée à l’emploi d’une personne morale, avait contrevenu à l’interdiction quinquennale d’exercer des activités de lobbying prévue à l’alinéa 10.11(1)c) de la Loi sur le lobbying (la Loi). Le défaut de se conformer aux exigences du paragraphe 10.11(1) constitue une infraction punissable sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire en vertu du paragraphe 14(2) de la Loi.

En particulier, le CAL devait déterminer si M. MacNaughton avait communiqué avec des titulaires d’une charge publique fédérale au nom de Palantir à propos de l’un ou l’autre des objets mentionnés à l’alinéa 7(1)a) de la Loi et, le cas échéant, si de telles activités de lobbying menées à titre de lobbyiste salarié constituaient une partie importante des activités qu’il exerce au nom de Palantir.

Aperçu des renseignements factuels pertinents

Au cours de cette enquête, le CAL a reçu des réponses à l’ensemble de ses vingt et une (21) demandes d’information, qui décrivaient les communications que les titulaires d’une charge publique fédérale ont eues avec M. MacNaughton au cours de la période visée par l’enquête, et comprenaient des documents connexes. Le CAL a également mené des entrevues avec M. Matthews, M. Shugart, M^me Telford, M^me Thomas et M. Wallace.

En se fondant sur tous les renseignements recueillis, le CAL a déterminé que, entre le 1^er janvier et le 1^er mai 2020, M. MacNaughton a communiqué avec vingt-deux (22) titulaires d’une charge publique fédérale, certains à de multiples occasions, y compris quatre (4) ministres (M. Bains, M. Duclos, M^me Freeland et M. Morneau), cinq (5) sous-ministres (M. Kennedy, M. Matthews, M. Shugart, M^me Thomas et M. Wallace), sept (7) membres du personnel d’un cabinet ministériel (M^me Church, M. Clow, M. Dunn, M^me Hussaini, M^me McManus, M^me Telford et M. Theis) et quatre (4) hauts fonctionnaires (M. Duncanson, M. Fillion, M^me Nye et M. Vandergrift), ainsi qu’avec le chef d’état-major de la défense de l’époque (M. Vance) et le premier vice-président à Exportation et développement Canada (M. McArdle).

Pendant cette période de quatre mois, M. MacNaughton a eu un total de quarante-neuf (49) communications avec des titulaires d’une charge publique fédérale, y compris quinze (15) appels téléphoniques, quatre (4) réunions, deux (2) repas, vingt-trois (23) courriels et cinq (5) messages texte.

Au cours de cette période, M. MacNaughton a passé un total confirmé de neuf heures et quinze minutes (9 heures et 15 minutes) à communiquer avec des titulaires d’une charge publique fédérale :

• sur les quinze (15) appels téléphoniques entre M. MacNaughton et des titulaires d’une charge publique fédérale, huit (8) appels ont duré un total confirmé de trois heures et trente-cinq minutes (3 heures et 35 minutes). La durée des sept (7) autres appels n’est pas confirmée;
• sur les quatre (4) réunions auxquelles M. MacNaughton a pris part avec des titulaires d’une charge publique fédérale, trois (3) réunions ont duré un total confirmé d’une heure et vingt-cinq minutes (1 heure et 25 minutes). La durée d’une (1) réunion n’a pu être confirmée;
• les deux (2) repas que M. MacNaughton a pris avec des titulaires d’une charge publique fédérale ont duré ensemble un total confirmé de quatre heures et quinze minutes (4 heures et 15 minutes).

La première des trois (3) réunions dont la durée a été confirmée a eu lieu le 2 mars 2020. M. Theis, directeur, Politiques et affaires du Cabinet, Cabinet du premier ministre (CPM) y a pris part. D’une durée de dix (10) minutes, elle est décrite plus en détail ci-dessous. La deuxième réunion dont la durée de quarante-cinq (45) minutes a été confirmée a eu lieu le 3 avril 2020, sur une plateforme virtuelle. Elle est décrite en détail ci-dessous. Durant cette réunion, M. MacNaughton et un de ses collègues de Palantir ont fait la démonstration d’une solution de gestion de la chaîne d’approvisionnement à M. Kennedy, sous-ministre, Innovation, Sciences et Développement économique Canada, à M. Matthews, sous-ministre, Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC), à M^me Nye, chef de cabinet du sous-ministre, SPAC, à M. Vandergrift, sous-ministre délégué, SPAC, et à M. Fillion, sous-ministre adjoint, SPAC. La troisième réunion de durée confirmée a consisté en un appel téléphonique de trente (30) minutes entre M. MacNaughton et M. Duclos le 1^er mai 2020 (décrite ci-dessus).

Une (1) réunion de durée non confirmée, décrite ci-dessous, a également eu lieu le 2 mars 2020 avec M. Clow, directeur exécutif, Gestion des enjeux, affaires parlementaires et relations États-Unis–Canada, CPM.

En ce qui concerne les (2) repas que M. MacNaughton a pris avec des titulaires d’une charge publique fédérale durant cette période, le premier, d’une durée de deux heures, a été pris en compagnie de M. Vance, alors chef d’état-major de la défense et M^me Thomas, sous-ministre de la Défense le 30 janvier 2020. Le second, d’une durée de 2 heures et 15 minutes, a été pris en compagnie de M. Wallace, secrétaire du Conseil du Trésor, le 20 février 2020, mentionné ci-dessus.

Durant cette même période de 4 mois, M. MacNaughton a envoyé vingt trois (23) courriels à des titulaires d’une charge publique fédérale. La grande majorité de ces courriels étaient de nature logistique et brefs, de sorte que leur préparation et leur envoi ont nécessité peu de temps. Cinq (5) messages texte qui, de par leur nature même, sont de taille limitée, ont également été envoyés par M. MacNaughton durant cette période.

Entre le 22 mars et le 22 avril 2020, la période d’activité de quatre semaines la plus occupée, M. MacNaughton a passé un total confirmé de deux heures et trente-cinq minutes (2 heures et 35 minutes) à communiquer avec des titulaires d’une charge publique fédérale. En particulier, M. MacNaughton a effectué quatre (4) appels téléphoniques d’une durée totale confirmée d’une heure et cinquante minutes (1 heure et 50 minutes), en plus de participer à une (1) réunion virtuelle de quarante-cinq minutes (45 minutes) le 3 avril, mentionnée ci-dessus et décrite plus en détail ci-dessous. Au cours de cette même période de quatre semaines, M. MacNaughton a eu trois (3) communications téléphoniques d’une durée non confirmée avec des titulaires d’une charge publique fédérale et a envoyé dix huit (18) courriels aux titulaires d’une charge publique fédérale, qui, comme nous l’avons mentionné ci-dessus, ont été brefs et n’auraient pas pris beaucoup de temps à préparer et à envoyer. M. MacNaughton n’a pas envoyé de messages texte à des titulaires d’une charge publique fédérale ni pris de repas avec ceux-ci pendant cette période de quatre semaines.

Paragraphe 10.11(1) de la Loi sur le lobbying

Le paragraphe 10.11(1) de la Loi limite la mesure dans laquelle une personne a le droit de se livrer à des activités de lobbying pendant une période de cinq ans à compter de la date à laquelle elle cesse d’être titulaire d’une charge publique désignée.

Plus précisément, au cours de la période de cinq ans suivant la fin de leur mandat, les anciens titulaires d’une charge publique désignée n’ont pas le droit de se livrer à l’une ou l’autre des activités de lobbying à titre de lobbyiste-conseil énoncées aux alinéas 5(1)a) et b) de la Loi. De plus, lorsque d’anciens titulaires d’une charge publique désignée sont à l’emploi d’une organisation, il leur est également interdit de se livrer à l’une ou l’autre des activités de lobbying à titre de lobbyiste salarié énoncées à l’alinéa 7(1)a). Toutefois, lorsque d’anciens titulaires d’une charge publique désignée sont à l’emploi d’une personne morale, ils peuvent se livrer à l’une ou l’autre des activités de lobbying prévues à l’alinéa 7(1)a) de la Loi, pourvu que ces activités ne constituent pas une partie importante de leurs activités au nom de leur personne morale employeuse^{Footnote 8}.

Pour faciliter la consultation, le paragraphe 10.11(1) prévoit ce qui suit :

• 10.11(1) Il est interdit à tout ancien titulaire d’une charge publique désignée, pour la période de cinq ans qui suit la date de cessation de ses fonctions à ce titre, d’exercer les activités suivantes :
1. celles visées aux alinéas 5(1)a) et b), dans les circonstances prévues au paragraphe 5(1);
2. celles visées à l’alinéa 7(1)a), s’il agit pour l’organisation qui l’emploie;
3. celles visées à l’alinéa 7(1)a), s’il agit pour la personne morale qui l’emploie et que ces activités constitueraient une part importante de l’ensemble des activités qu’il exerce pour cet employeur.

Il est important de noter que les activités de lobbying menées à titre de lobbyiste salarié visées à l’alinéa 7(1)a) comprennent les communications avec les titulaires d’une charge publique fédérale à propos des objets suivants :

• l’élaboration de propositions législatives (sous alinéa 7(1)a)(i));
• le dépôt d’un projet de loi ou d’une résolution ou sa modification, son adoption ou son rejet (sous alinéa 7(1)a)(ii));
• la prise ou la modification de tout règlement (sous alinéa 7(1)a)(iii));
• l’élaboration ou la modification d’orientation ou de programmes fédéraux (sous alinéa 7(1)a)(iv));
• l’octroi de subventions, de contributions ou d’autres avantages financiers par la Couronne fédérale ou en son nom (sous alinéa 7(1)a)(v)).

Il convient également de noter que, contrairement à l’alinéa 5(1)a) de la Loi, qui énumère les objets à l’égard desquels les lobbyistes-conseils sont tenus de procéder à un enregistrement lorsqu’ils s’engagent à exercer des activités de lobbying, l’alinéa 7(1)a) ne s’applique pas aux communications que les lobbyistes salariés peuvent avoir avec des titulaires d’une charge publique fédérale à l’égard de l’octroi de tout contrat par la Couronne fédérale ou en son nom (voir sous alinéa 5(1)a)(vi)).

Comme en témoignent les débats du hansard, le Parlement avait l’intention d’inclure l’octroi de contrats gouvernementaux comme objet nécessitant une déclaration de la part des lobbyistes-conseils, mais non de la part des lobbyistes salariés. En particulier, le Parlement a jugé nécessaire d’inclure cette exigence de déclaration pour les lobbyistes conseils afin que l’on sache au nom de qui ils agissent lorsqu’ils communiquent avec les titulaires d’une charge publique fédérale au sujet de l’octroi de contrats gouvernementaux, car cette information ne serait pas autrement accessible au public. En revanche, le Parlement avait l’intention que cet objet ne soit pas déclaré par les lobbyistes salariés afin de ne pas recueillir un volume important de communications au sujet des contrats d’approvisionnement du gouvernement pour des produits et services qui ont déjà été divulgués publiquement par d’autres mécanismes^{Footnote 9}.

Par conséquent, une fois qu’ils cessent d’occuper leur poste, les anciens titulaires d’une charge publique désignée à l’emploi d’une organisation et d’une personne morale ont le droit de communiquer avec les titulaires d’une charge publique fédérale au sujet de l’octroi de contrats du gouvernement fédéral sans restriction, peu importe leur statut d’ancien titulaire d’une charge publique désignée assujetti aux restrictions d’après-mandat en matière de lobbying énoncées aux alinéas 10.11(1)b) et c).

En tant qu’ancien titulaire d’une charge publique désignée à l’emploi d’une personne morale, M. MacNaughton est assujetti à la restriction relative au lobbying énoncée à l’alinéa 10.11(1)c) de la Loi pour la période quinquennale qui a commencé le 1^er septembre 2019, le jour où il a cessé d’être titulaire d’une charge publique désignée, et qui se terminera le 31 août 2024.

En pratique, cela signifie que M. MacNaughton peut communiquer avec les titulaires d’une charge publique fédérale au nom de son employeur, Palantir Canada, au sujet de tout objet visé à l’alinéa 7(1)a) de la Loi – y compris l’élaboration de toute orientation ou de tout programme du gouvernement fédéral – pourvu que ces activités de communication, y compris le temps de préparation, ne constituent pas une partie importante des activités qu’il exerce pour Palantir^{Footnote 10}.

Cela signifie également que M. MacNaughton n’est assujetti à aucune restriction quant à sa capacité de communiquer avec les titulaires d’une charge publique fédérale au nom de son employeur au sujet de l’octroi de tout contrat du gouvernement fédéral, y compris dans le but de fournir des produits et services de Palantir. De ce point de vue, les efforts déployés par M. MacNaughton pour communiquer avec les titulaires d’une charge publique fédérale au sujet de l’accès aux produits ou services de Palantir ou de l’acquisition de ceux-ci ne seraient pas visés par les restrictions sur le lobbying auxquelles il est assujetti en tant qu’ancien titulaire d'une charge publique désignée. Cette compréhension des restrictions imposées par le paragraphe 10.11(1) se reflète dans les conseils d’après-mandat que le CAL a fournis à M. MacNaughton le 26 septembre 2019, décrits dans la section Contexte ci-dessus.

Objet des communications de M. MacNaughton

Afin de déterminer si M. MacNaughton a contrevenu à l’alinéa 10.11(1)c) de la Loi, le CAL devait d’abord évaluer la nature de ses communications avec les titulaires d’une charge publique fédérale pendant la période visée par l’enquête et déterminer si ces communications concernaient l’un ou l’autre des objets mentionnés à l’alinéa 7(1)a) de la Loi.

À la lumière de tous les renseignements recueillis, le CAL a déterminé qu’environ le deux tiers des communications de M. MacNaughton avec des titulaires d’une charge publique fédérale pendant la période visée par l’enquête (soit 31 communications sur un total de 49 au cours de quatre mois, entre le 1^er janvier et le 1^er mai 2020) consistaient à offrir bénévolement de l’aide au gouvernement fédéral pour lui donner accès à des produits et services de Palantir dans le cadre de la réponse du gouvernement à la pandémie de COVID-19.

Comme il est décrit plus en détail ci-dessous, bien que ces 31 communications puissent être interprétées comme ayant été faites au nom de Palantir, elles ne portent sur aucun des objets mentionnés à l’alinéa 7(1)a) de la Loi. Par conséquent, aucune de ces communications n’est assujettie à la restriction relative au lobbying énoncée à l’alinéa 10.11(1)c) de la Loi.

Le CAL a également déterminé que le tiers restant (approximation) des communications de M. MacNaughton avec des titulaires d’une charge publique fédérale pendant la période visée par l’enquête (soit 18 des 49 communications totales entre le 1^er janvier et le 1^er mai 2020) étaient axées sur la formulation de conseils et de points de vue.

Parmi ces 18 communications, certaines n’étaient liées à aucun des objets mentionnés à l’alinéa 7(1)a) de la Loi ni faites au nom de Palantir, alors que d’autres pouvaient être interprétées comme ayant trait à un objet mentionné à l’alinéa 7(1)a), mais non comme ayant été faites au nom de Palantir. Certaines pouvaient toutefois être interprétées comme ayant trait à un objet mentionné à l’alinéa 7(1)a) et comme ayant été faites au nom de Palantir.

Ce n’est que le petit nombre de communications pouvant être interprétées à la fois comme ayant trait à un objet mentionné à l’alinéa 7(1)a) et comme ayant été faites au nom de Palantir qui sont pertinentes pour déterminer si M. MacNaughton a respecté l’exception relative à la partie importante des activités énoncée à l’alinéa 10.11.(1)c) de la Loi.

Chacune de ces diverses catégories de communications est décrite plus en détail dans les sections qui suivent.

Communications consistant en des offres d’assistance bénévole

Comme il a été mentionné précédemment, environ les deux tiers des communications de M. MacNaughton avec des titulaires d’une charge publique fédérale pendant la période visée par l’enquête (soit 31 communications sur un total de 49 au cours de quatre mois, entre le 1^er janvier et le 1^er mai 2020) consistaient à offrir bénévolement de l’aide au gouvernement fédéral dans le cadre de sa réponse à la pandémie de COVID-19 en lui donnant accès à des produits et services de Palantir.

Par exemple, à la fin de mars et au début d’avril, M. MacNaughton a offert d’aider M. Matthews, sous-ministre de SPAC, à faire le suivi de l’acquisition et de la distribution d’équipement de protection individuelle (EPI) de source internationale en offrant un accès sans frais à une solution de surveillance de la chaîne d’approvisionnement mise au point par Palantir.

Durant son entrevue, M. Matthews a indiqué que, dès les premiers jours où le gouvernement a pris des mesures pour faire face à la pandémie et avant ses communications avec M. MacNaughton, SPAC avait déterminé qu’il était nécessaire d’améliorer la capacité du gouvernement de faire le suivi de ces stocks. Il a ajouté que c’est dans ce contexte qu’il a organisé la réunion virtuelle de quarante-cinq (45) minutes qui a eu lieu le 3 avril^{Footnote 11}. Durant cette réunion, M. MacNaughton et un de ses collègues de Palantir ont fait une démonstration de cette solution de chaîne d’approvisionnement à M. Matthews et à M. Kennedy, sous-ministre, Innovation, Sciences et Développement économique Canada, à M. Vandergrift, sous-ministre délégué, SPAC, à M. Fillion, sous-ministre adjoint, SPAC et à M^me Nye, chef de cabinet du sous-ministre, SPAC. M. Matthews a ajouté que, bien qu’il ait été impressionné par le niveau de complexité de cette solution, elle dépassait les besoins du gouvernement et, par conséquent, aucun effort n’a été déployé pour y avoir accès.

De même, dans son entrevue avec le CAL, M^me Thomas, sous-ministre de la Défense, a indiqué que, à la suite d’une offre faite par M. MacNaughton au chef d’état major de la Défense au nom de Palantir pour aider les Forces armées canadiennes à faire face à la pandémie de COVID-19 de façon bénévole, elle avait eu une conversation téléphonique de vingt (20) minutes avec M. MacNaughton le 1^er mai 2020. Au cours de cet appel, il a entre autres été question des façons dont les produits de gestion de l’information de Palantir pourraient être utilisés pour aider le ministère de la Défense et les Forces armées canadiennes dans leur mission visant à faire face à la pandémie de COVID-19 et à en minimiser les répercussions. M^me Thomas a ajouté que, bien que diverses options d’approvisionnement aient été envisagées, y compris la possibilité d’établir un petit projet pilote, aucune décision n’a finalement été prise en vue de conclure un contrat pour obtenir l’accès aux produits de gestion de l’information de Palantir.

M. MacNaughton a indiqué qu’il a envoyé un message texte, le 6 mars 2020, à M^me Freeland dans lequel il notait que Palantir avait eu des contacts avec l’Agence de la santé publique du Canada (ASPC) et que Palantir était disposé à aider le gouvernement du Canada à faire face à la pandémie de COVID-19, et ce à titre gracieux. M. MacNaughton a de plus fait état d’une brève discussion qu’il a eue avec M^me Freeland le 12 mars 2020 et dans laquelle il a décrit l’aide que Palantir offrait à d’autres gouvernements en réponse à la pandémie de COVID-19.

Le 22 mars 2020, M. MacNaughton a communiqué avec l’ancien ministre Bains. Au cours de cette conversation, M. MacNaughton et M. Bains ont discuté brièvement de l’organisation d’une réunion avec des représentants de Palantir et des fonctionnaires de SPAC. Comme il a été mentionné précédemment, M. MacNaughton a par la suite été mis en contact avec le sous-ministre de SPAC et a fait une présentation avec l’un de ses collègues de Palantir au sous-ministre d’ISDE et au sous-ministre, au sous-ministre délégué, au sous-ministre adjoint et à la chef de cabinet du sous-ministre de SPAC. Au cours de sa communication avec M. Bains le 22 mars, M. MacNaughton a indiqué que Palantir était disposé à faire tout ce qui était en son pouvoir pour aider le gouvernement fédéral à faire face à la pandémie de COVID-19, à titre gracieux.

Ces exemples sont conformes aux renseignements recueillis par le CAL au cours de l’enquête, ce qui démontre que, dans la mesure où les communications de M. MacNaughton avec les titulaires d’une charge publique fédérale faisaient explicitement référence à Palantir, elles consistaient à offrir de l’aide au gouvernement pour accéder aux produits et services de Palantir gratuitement afin de l’aider à faire face à la pandémie. Par conséquent, ces communications doivent être interprétées comme ayant trait à l’octroi d’un contrat, qui n’est pas mentionné à l’alinéa 7(1)a) de la Loi. Ces communications ne sont donc pas visées par les restrictions d’après-mandat auxquelles M. MacNaughton est assujetti, conformément à l’alinéa 10.11(1)c).

Communications axées sur la formulation de conseils et de points de vue

Au cours de la période visée par l’enquête, M. MacNaughton a communiqué 18 fois avec des titulaires d’une charge publique fédérale pour offrir des conseils et donner son point de vue sur divers objets. Comme il a été mentionné ci-dessus, la majorité de ces communications ne portaient pas sur les objets mentionnés à l’alinéa 7(1)a) et n’ont pas été faites au nom de Palantir ou portaient sur un objet mentionné à l’alinéa 7(1)a), sans être faites au nom de Palantir.

Communications non liées à l’alinéa 7(1)a) et n’ayant pas été effectuées pour le compte de Palantir

Comme l’indiquent les renseignements recueillis au cours de l’enquête, M. MacNaughton a communiqué avec des titulaires d’une charge publique fédérale pour leur donner des conseils personnels ou leur faire part de son point de vue sur diverses questions.

Ces communications comprenaient, par exemple, une discussion que M. MacNaughton a eue avec M^me Telford à la suite des dernières élections générales fédérales. Au cours de cette discussion, il a donné un aperçu des différences dans la dynamique des gouvernements minoritaires par rapport aux gouvernements majoritaires.

Elles comprenaient également un courriel que M. MacNaughton a envoyé à M^me Telford le 18 février 2020 où il commentait, du point de vue des communications, les réponses données pendant la période des questions au sujet des blocages ferroviaires qui avaient lieu dans l’ensemble du pays pour protester contre les projets de pipelines canadiens.

De même, le 20 mars 2020, M. MacNaughton a envoyé à M^me Telford un message texte dans lequel il offrait des conseils généraux axés sur les communications à propos de la façon de communiquer avec les membres de la population canadienne au sujet de la pandémie de COVID-19.

De plus, dans son entrevue avec le CAL, M. Shugart a indiqué que, selon ses souvenirs, ses communications avec M. MacNaughton auraient inclus, entre autres choses, des discussions générales sur l’état des relations canado-américaines. De même, M. Wallace a indiqué qu’il a discuté de la situation politique aux États-Unis pendant un repas qu’il a pris avec M. MacNaughton le 20 février 2020.

À cet égard, il convient de souligner que les discussions concernant les relations entre les États-Unis et le Canada et la situation politique aux États- Unis étaient un aspect des communications que M. MacNaughton a entre autres eues avec M. Bains, M. Clow, M^me Freeland et M. Morneau. Dans la mesure où les communications de M. MacNaughton avec des titulaires d'une charge publique étaient axées sur la formulation de conseils et de points de vue à propos de ces enjeux, on ne peut pas conclure qu’elles portaient sur l’un ou l’autre des objets mentionnés à l’alinéa 7(1)a) de la Loi ou qu’elles ont été faites au nom de l’employeur de M. MacNaughton, Palantir, selon les exigences des alinéas 7(1)a) et 10.11(1)c).

Par conséquent, aucune de ces communications n’entrerait dans le calcul utilisé pour déterminer si M. MacNaughton a respecté le seuil relatif à la partie importante des activités énoncé à l’alinéa 10.11(1)c) de la Loi.

Quoi qu’il en soit, tel que décrit plus en détail ci-dessous, la quantité totale de communications entre M. MacNaughton et des titulaires d’une charge publique fédérale entre le 1^er janvier et le 1^er mai 2020 se situe bien en-deçà du seuil relatif à la partie importante des activités.

Communications liées à l’alinéa 7(1)a) mais n’ayant pas été effectuées pour le compte de Palantir

Pendant la période visée par l’enquête, M. MacNaughton a également discuté avec des titulaires d’une charge publique fédérale à propos de questions de politique générale ou d’événements courants.

Dans son entrevue avec le CAL, M. Shugart a indiqué qu’il avait eu des discussions générales sur les politiques publiques avec M. MacNaughton à propos de la pandémie de COVID-19, y compris, par exemple, la façon dont les entreprises réagissaient à la réponse du gouvernement fédéral.

À cet égard, M. Shugart a fourni un courriel daté du 18 mars 2020, dans lequel M. MacNaughton recommandait, au-delà de la nécessité de s’attaquer au danger pour la santé publique, de soutenir les personnes les plus touchées par la pandémie et d’atténuer le risque systémique pour l’économie canadienne, de réfléchir aux types de mesures et d’investissements que le gouvernement devrait faire pour faciliter une solide reprise économique une fois la propagation de la COVID-19 maîtrisée. M. MacNaughton a suggéré la création d’un groupe de travail composé de représentants des gouvernements fédéral et provinciaux ainsi que du secteur privé qui pourrait se concentrer sur l’élaboration d’un plan de reprise qui, à son avis, devrait comprendre des mesures visant à aider les entreprises canadiennes à accroître leur compétitivité à l’échelle mondiale.

Bien que ce courriel comprenait des suggestions précises, comme la formation d’un groupe de travail, M. Shugart a qualifié son contenu de conseils généraux en matière de politique publique lorsqu’il a été interrogé à cet effet. M. Shugart a comparé ces conseils généraux en matière de politique publique à des conseils ou à des renseignements concernant un produit ou un intérêt particulier d’une entreprise. Il a ajouté qu’il était catégorique lorsqu’il a déclaré qu’il n’avait pas interprété le courriel de M. MacNaughton datant du 18 mars 2020 comme étant lié à Palantir au moment où le courriel a été envoyé et au moment de son entrevue avec le CAL.

Le même jour, M. MacNaughton a communiqué de façon similaire avec l’ancien ministre des Finances, Bill Morneau. En particulier, M. MacNaughton et M. Morneau ont eu une discussion stratégique générale sur les répercussions économiques de la COVID-19, où il a été question de la façon dont le Canada pourrait occuper une place concurrentielle de choix une fois la pandémie derrière nous.

De même, le 2 avril 2020, M. MacNaughton a envoyé un courriel à la vice-première ministre, M^me Freeland, pour lui faire part de ses réflexions au sujet de la reprise économique post COVID-19.

De plus, comme il a été mentionné précédemment, M. MacNaughton a eu une conversation téléphonique de trente (30) minutes avec M. Duclos le 1^er mai 2020. Au cours de cet appel, il a été question de la pandémie de COVID-19 et des mesures à prendre pour relancer et renforcer l’économie canadienne.

Même si ces communications étaient de nature générale et ne portaient pas sur des orientations ou des programmes particuliers du gouvernement fédéral, on pourrait comprendre, selon une interprétation large et fondée, qu’elles portaient sur l’élaboration d’une orientation ou d’un programme du gouvernement du Canada au sens du sous alinéa 7(1)a)(iv) de la Loi.

Cela dit, même si ces discussions pouvaient être interprétées comme ayant trait à l’un des objets mentionnés à l’alinéa 7(1)a), elles ne peuvent raisonnablement être considérées comme ayant été « au nom » de l’employeur de M. MacNaughton, Palantir Canada, comme l’exige également cette même disposition.

En tout état de cause, même si Palantir pouvait être perçue comme un bénéficiaire indirect, la quantité de communications de M. MacNaughton sur des questions de politique générale ou des événements en cours – que ce soit seul ou en combinaison avec toutes les autres communications que M. MacNaughton a eues avec des titulaires d’une charge publique fédérale pendant la période visée par l’enquête – est bien inférieure au seuil relatif à la partie importante des activités et, par conséquent, tout à fait dans la portée de l’exception prévue à l’alinéa 10.11(1)c) de la Loi.

Communications liées à l’alinéa 7(1)a) pour le compte de Palantir

Comme l’indiquent les renseignements recueillis au cours de l’enquête, M. MacNaughton a communiqué avec des titulaires d’une charge publique fédérale pour leur offrir des conseils ou des points de vue qui auraient pu être compris comme étant liés à un objet mentionné à l’alinéa 7(1)a) de la Loi et au nom de Palantir.

Par exemple, en communiquant avec M. Theis, directeur, Politiques et affaires du Cabinet, Cabinet du premier ministre, le 2 mars 2020, M. MacNaughton a décrit la gravité de la pandémie de COVID-19 et la nécessité de mieux recueillir et analyser les données sur la propagation du virus pour aider les gouvernements du monde entier à réagir efficacement. M. Theis a déclaré que, à cette même occasion, M. MacNaughton et lui ont également discuté des mesures prises pour faire face à la pandémie au Canada et des mesures prises par d’autres pays pour suivre et contrôler la propagation de la COVID-19. M. Theis a confirmé que M. MacNaughton n’avait fait aucune demande ni aucune proposition précises. Il a également confirmé n’avoir eu aucun contact avec M. MacNaughton depuis ce bref entretien.

Le même jour, M. MacNaughton a eu une conversation distincte, mais presque identique avec M. Clow, directeur exécutif, Gestion des enjeux, affaires parlementaires et relations États-Unis–Canada, CPM.

Le 22 mars 2020, M. MacNaughton a communiqué avec M. Duncanson, conseiller principal du sous-ministre des Finances, à propos des efforts déployés par Palantir pour aider d’autres pays du G7 à faire face à la pandémie. Au cours de cette conversation, M. MacNaughton et M. Duncanson ont discuté de la façon dont Palantir pourrait être en mesure d’aider le gouvernement du Canada avec son Plan d’intervention économique pour répondre à la COVID-19, sur une base bénévole. De plus, ils ont discuté des mesures de soutien liées à la pandémie pour les entreprises canadiennes et de la façon dont le gouvernement surveillerait l’efficacité de ces mesures de soutien. Ce dernier aspect, bien que lié à l’offre de Palantir d’offrir de l’aide gratuitement, peut être interprété comme ayant été une communication dans le cadre de l’élaboration du Plan d’intervention économique pour répondre à la COVID-19.

Plus tard au cours du même mois, le 27 mars 2020, M. MacNaughton a eu une communication semblable avec M. Dunn, chef de cabinet du ministre de l’époque, M. Bains, au sujet des outils de collecte et d’analyse des données qui pourraient aider les autorités de la santé publique et les gouvernements à suivre la propagation de la COVID-19. M. Dunn a déclaré que M. MacNaughton a fait un suivi par courriel le jour même afin de fournir un document d’information décrivant le travail réalisé par Palantir dans plusieurs pays pour suivre l’évolution de la COVID-19 et aider les décideurs à obtenir des données en temps réel. M. MacNaughton a ajouté que Palantir travaillait également à aider divers pays à assurer le suivi de la mise en œuvre de leurs programmes de soutien liés à la pandémie et à en mesurer l’efficacité.

Compte tenu de l’accent mis par M. MacNaughton sur la nécessité pour le gouvernement fédéral d’améliorer les capacités de collecte et d’analyse des données liées à la propagation de la COVID-19, ces communications, bien que liées à l’offre de Palantir d’offrir de l’aide gratuitement, peuvent être interprétées comme ayant trait à l’élaboration d’une orientation ou d’un programme du gouvernement du Canada au sens du sous alinéa 7(1)a)(iv). Vu l’accent mis par M. MacNaughton sur l’expertise de Palantir dans la création de solutions de modélisation des données et son travail pour aider d’autres pays à faire face à la pandémie, ces communications peuvent également être interprétées comme ayant été faites au nom de Palantir.

Bien que les communications dans cette catégorie soient pertinentes pour déterminer si M. MacNaughton s’est conformé à l’exception relative à la partie importante des activités, leur faible quantité et leur courte durée – seules ou combinées à toutes les autres communications que M. MacNaughton a eues avec des titulaires d’une charge publique fédérale au cours de la période visée par l’enquête – sont bien en-deçà du seuil relatif à la partie importante des activités et, par conséquent, tout à fait dans la portée de l’exception prévue à l’alinéa 10.11(1)c) de la Loi.

Une partie importante des activités

Comme il a été mentionné précédemment, l’alinéa 10.11(1)c) prévoit une exception selon laquelle les anciens titulaires d’une charge publique désignée à l’emploi d’une personne morale, comme M. MacNaughton, peuvent communiquer avec les titulaires d’une charge publique fédérale concernant tout objet visé à l’alinéa 7(1)a), tant que ces activités de communication ne constituent pas une « partie importante » de leurs activités au nom de leur employeur.

Le CAL a interprété ce qui constitue une « partie importante des fonctions » par rapport au seuil d’enregistrement des lobbyistes salariés établi à l’alinéa 7(1)b) de la Loi^{Footnote 12}.

Plus particulièrement, le CAL a interprété qu’une partie importante des fonctions était l’équivalent de 20 % ou plus de l’ensemble des fonctions d’un employé, y compris le temps de préparation. En se basant sur une semaine de travail de 40 heures, le seuil à partir duquel les activités de lobbying représentent une partie importante des fonctions serait atteint dans la mesure où un ou plusieurs employés, individuellement ou collectivement, passent 32 heures dans une période donnée de quatre semaines à communiquer avec des titulaires d’une charge publique fédérale au nom de leur employeur au sujet de tout objet visé à l’alinéa 7(1)a) de la Loi.

La restriction d’après-mandat énoncée à l’alinéa 10.11(1)c) diffère de l’alinéa 7(1)b) de la Loi à deux égards importants.

Premièrement, le seuil permettant de déterminer si l’exception prévue à l’alinéa 10.11(1)c) s’applique à un ancien titulaire d’une charge publique désignée donné est défini comme une partie importante des « activités » plutôt que des « fonctions ». Nonobstant cette différence de terminologie, je suis d’avis qu’il est approprié d’utiliser la même méthodologie pour déterminer si un nombre donné d’activités de lobbying menées à titre de lobbyiste salarié dépasse le seuil régissant l’applicabilité de l’exception prévue à l’alinéa 10.11(1)c). Plus particulièrement, dans la mesure où les anciens titulaires d’une charge publique désignée passent 20 % ou plus de leur temps à communiquer avec les titulaires d’une charge publique fédérale au nom de leur société employeuse (ce qui comprend la préparation), on peut alors conclure qu’ils ont passé une partie importante de leur temps à se livrer à de telles activités.

Deuxièmement, attendu que les activités de lobbying des lobbyistes salariés menées par tous les employés au nom d’une organisation ou d’une personne morale sont prises en compte pour déterminer si, collectivement, ces activités constituent une partie importante des fonctions d’un employé aux fins de l’application de l’alinéa 7(1)b), seules les activités de lobbying menées à titre de lobbyiste salarié de l’ancien titulaire d’une charge publique désignée assujetti à la restriction d’après-mandat à l’alinéa 10.11(1)c) entrent en ligne de compte pour déterminer si la part prévue dans la présente disposition a été dépassée.

En pratique, cela signifie que, sur la base d’une semaine de travail de 40 heures, les anciens titulaires d’une charge publique désignée contreviendront à l’alinéa 10.11(1)c) s’ils communiquent avec des titulaires d’une charge publique fédérale au nom de leur société employeuse concernant les objets mentionnés à l’alinéa 7(1)a) de la Loi pendant plus de 32 heures au cours d’une période donnée de quatre semaines.

Comme il a été mentionné précédemment, entre le 22 mars et le 22 avril 2020, la plus importante période d’activité de quatre semaines, M. MacNaughton a passé un total confirmé de deux heures et trente cinq minutes (2 heures et 35 minutes) à communiquer avec des titulaires d’une charge publique fédérale. Ce total comprend une (1) réunion virtuelle de quarante cinq (45) minutes ayant eu lieu le 3 avril, à l’appui d’une démonstration d’une solution de surveillance de la chaîne d’approvisionnement mise au point par Palantir, décrite ci-dessus. Au cours de cette même période de quatre semaines, M. MacNaughton a eu trois (3) communications téléphoniques d’une durée indéterminée avec des titulaires d’une charge publique fédérale. Il a également envoyé dix huit (18) courriels à des titulaires d’une charge publique fédérale. Comme nous l’avons mentionné précédemment, ces courriels étaient brefs et n’ont pas pris beaucoup de temps à préparer et à envoyer. M. MacNaughton n’a pas envoyé de messages texte à des titulaires d’une charge publique fédérale ni pris de repas avec eux pendant cette période de quatre semaines.

À la lumière de ces faits, et reconnaissant qu’une majorité importante des communications de M. MacNaughton avec des titulaires d’une charge publique fédérale au cours de la période visée par l’enquête ne portaient sur aucun des objets mentionnés à l’alinéa 7(1)a) et/ou n’ont pas été faites au nom de Palantir, le temps que M. MacNaughton a consacré à de telles activités de communication est bien inférieur au seuil relatif à la partie importante des activités et est, par conséquent, conforme à la portée de l’exception prévue à l’alinéa 10.11(1)c) de la Loi.

Conclusion

Pour tous ces motifs, je conclus que M. MacNaughton n’a pas contrevenu à la restriction relative au lobbying énoncée à l’alinéa 10.11(1)c) de la Loi, auquel il est assujetti en tant qu’ancien titulaire d’une charge publique désignée à l’emploi d’une personne morale.

Observations

L’information recueillie au cours de cette enquête a démontré que M. MacNaughton a respecté les exigences de la Loi sur le lobbying (Loi) ainsi que les conseils qu’il a reçus du CAL concernant l’interdiction quinquennale à laquelle il est assujetti en tant qu’ancien titulaire d’une charge publique désignée à l’emploi d’une personne morale.

Cependant, l’enquête a également démontré les défis de suivre, de contrôler et de comptabiliser tout le temps passé par un employé aux activités de lobbying en plus d’une incohérence dans la façon que l’interdiction quinquennale sur le lobbying s’applique aux anciens titulaires d’une charge publique désignée à l’emploi de personnes morales plutôt qu’à l’emploi d’organisations.

Tel qu’il est indiqué à l’alinéa 10.11(1)c) de la Loi, les anciens titulaires d’une charge publique désignée qui sont à l’emploi d’une personne morale peuvent communiquer avec des titulaires d’une charge publique fédérale au nom de leur employeur en ce qui a trait aux sujets énumérés à l’alinéa 7(1)a), pourvu que ces activités de lobbying ne constituent pas une partie importante de leurs activités.

Par contre, pour tout ancien titulaire d’une charge publique désignée à l’emploi d’une organisation, ce type de communication constituerait une infraction à l’alinéa 10.11(1)b) de la Loi, qui prévoit une interdiction sans exception aux anciens titulaires d’une charge publique désignée d’exercer des activités de lobbying au nom de leur employeur.

Tel que j’ai noté récemment dans la Recommandation 7 des Recommandations préliminaires pour améliorer la Loi que j’ai soumises suite à la demande du Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique, il n’y a aucune raison apparente dans les archives parlementaires pour justifier que l’interdiction quinquennale soit appliquée différemment selon que le titulaire d’une charge publique désignée exerce des activités de lobbying à titre de salarié pour le compte d’une personne morale plutôt que pour une organisation.

Selon moi, l’interdiction de pratiquer des activités de lobbying suivant la fin du mandat doit s’appliquer de la même façon aux anciens titulaires d’une charge publique désignée, qu’ils soient salariés au sein d’une personne morale ou au sein d’une organisation.

Afin de remédier à l’incohérence, le Parlement pourrait interdire à tous les anciens titulaires d’une charge publique désignée de se livrer à des activités de lobbying en tant que lobbyiste salarié pendant une période de cinq ans à compter de la date à laquelle ils cessent d’exercer leurs fonctions en éliminant l’exception de « partie importante des fonctions » pour les anciens titulaires d’une charge publique désignée employés par des personnes morales visées à l’alinéa 10.11 (1)c) de la Loi.

Par ailleurs, si le Parlement souhaite conserver une exception pour les anciens titulaires d’une charge publique désignée employés par des personnes morales, cette exception devrait également être étendue aux personnes employées par des organisations. Dans ce cas, la mention d’une « partie importante des fonctions » devrait être supprimée et remplacée par des critères clairs et objectifs.

Supprimer cette incohérence permettrait d’accroître l’équité de la Loi en garantissant que les anciens titulaires d’une charge publique désignée employés par des personnes morales et des organisations soient soumis aux mêmes interdictions suivant la fin de leur mandat.

Pour une description plus complète de cette recommandation ainsi que d’autres suggestions visant l’amélioration de la Loi, veuillez-vous référer au mémoire intitulé « Améliorer la Loi sur le lobbying : Recommandations préliminaires » sur le site du CAL.