Déplacements parrainés offerts par les lobbyistes

Avril 2019

Table des matières

• Sommaire
• Introduction
• Enquêtes
  • Préoccupations
  • Résultats et conclusions
    • Organisations présumées non enregistrées
    • Communications présumées non déclarées
    • Infractions présumées du Code
• Observation – Aucune obligation de divulguer des déplacements parrainés dans le Registre des lobbyistes
• Annexe 1 : Organisations faisant l'objet d'une enquête
• Annexe 2 : Loi sur le lobbying et Règlement sur l'enregistrement des lobbyistes
• Annexe 3 : Code de déontologie des lobbyistes
• Annexe 4 : Glossaire
• Notes en fin d'ouvrage

Préface

Le présent rapport est présenté au Parlement du Canada en vertu de l'article 10.5 de la Loi sur le lobbying (la Loi) L.R.C. (1985), ch. 44 (4^e suppl.).

Après avoir mené une enquête, la commissaire au lobbying prépare un rapport dans lequel elle présente les résultats, ses conclusions et les motifs de ses conclusions.

La commissaire est tenue de présenter son rapport au Président du Sénat et au Président de la Chambre des communes. Chaque président dépose ensuite le rapport devant la chambre qu'il préside.

La Loi sur le lobbying assure la transparence du régime fédéral de lobbying en exigeant que les lobbyistes rémunérés déclarent publiquement leurs activités de lobbying et qu'ils rendent compte de leurs communications avec les titulaires d'une charge publique désignée. Le Code de déontologie des lobbyistes établit les principes et les règles du comportement éthique attendu des lobbyistes tenus de déclarer leurs activités en vertu de la Loi sur le lobbying.

Pour leur part, les titulaires d'une charge publique, dont les sénateurs et les députés, doivent respecter les normes établies dans leurs régimes d'éthique respectifs.

Ces instruments se complètent pour améliorer l'intégrité du processus décisionnel du gouvernement.

Ce rapport a été déposé par :

Nancy Bélanger
Commissaire au lobbying du Canada

Sommaire

Le présent rapport fournit les résultats d'enquêtes parallèles menées par le Commissariat au lobbying concernant 19 entreprises et organisations (organisations visées) ayant offert des déplacements parrainés à des députés et à des sénateurs (collectivement les parlementaires) entre 2009 et 2016.

Les enquêtes visaient à déterminer si les employés de 6 des 19 organisations visées avaient contrevenu à la Loi sur le lobbying en s'adonnant à des activités de lobbying non enregistrées. La commissaire au lobbying a constaté qu'aucune des personnes travaillant ou faisant du bénévolat pour ces organisations n'était tenue de s'enregistrer au nom de son organisation respective parce que les exigences de la Loi sur le lobbying en matière d'enregistrement n'avaient pas été rencontrées. Par conséquent, aucune de ces personnes n'était assujettie au Code de déontologie des lobbyistes.

Les enquêtes visaient également à déterminer si les lobbyistes salariés employés par les 13 autres organisations visées avaient contrevenu à la Loi sur le lobbying en ne rapportant pas les communications avec les parlementaires à qui ils ont offert des déplacements parrainés. La commissaire a conclu qu'aucun des cadres responsables de ces 13 organisations n'avait enfreint la Loi sur le lobbying à cet égard.

De plus, les enquêtes visaient à déterminer si l'un de ces mêmes lobbyistes salariés avait contrevenu au Code de déontologie des lobbyistes en offrant des déplacements parrainés aux parlementaires.

La règle 10 (Cadeaux) du Code de déontologie des lobbyistes prévoit qu'un lobbyiste ne doit pas offrir un cadeau à un titulaire d'une charge publique que ce dernier n'est pas autorisé à accepter. Puisque les parlementaires sont expressément autorisés à accepter les déplacements parrainés selon le Code régissant les conflits d'intérêts des députés et le Code régissant l'éthique et les conflits d'intérêts des sénateurs, la commissaire a déterminé qu'aucun des lobbyistes salariés de ces organisations visées n'a contrevenu à la règle 10 en offrant de tels déplacements aux parlementaires. À la lumière de cette conclusion, il n'y avait plus aucun motif d'évaluer si l'un des lobbyistes salariés avait contrevenu à la règle 6 (Conflits d'intérêts) du Code de déontologie des lobbyistes.

La commissaire a également conclu qu'aucun de ces lobbyistes salariés n'a contrevenu à la règle 8 (Influence répréhensible) du Code de déontologie des lobbyistes (1997) au motif que l'on ne pouvait pas considérer qu'ils ont exercé une influence « répréhensible » sur les parlementaires en leur offrant des déplacements parrainés qu'ils sont explicitement autorisés à accepter.

La commissaire a observé qu'à l'heure actuelle, les lobbyistes ne sont pas tenus de divulguer que leurs activités de lobbying ont eu lieu pendant des déplacements parrainés ou qu'ils ont déjà offert des déplacements parrainés à des parlementaires lorsqu'ils déclarent des activités subséquentes de lobbying dans le Registre des lobbyistes.

La Loi et ses règlements précisent les renseignements que les lobbyistes doivent divulguer dans le Registre des lobbyistes. Ni la Loi, ni les règlements confèrent à la commissaire au lobbying l'autorité d'exiger la divulgation de tout autre renseignement, incluant si les activités de lobbying ont eu lieu durant un déplacement parrainé ou si un lobbyiste avait auparavant offert un déplacement parrainé à un parlementaire.

Par conséquent, cette information contextuelle n'est pas facilement accessible pour la population canadienne au détriment de la transparence globale du régime fédéral de lobbying.

Cette lacune en matière de transparence pourrait être comblée en modifiant les exigences actuelles en matière de déclaration afin d'y inclure toute information supplémentaire que la commissaire au lobbying juge pertinente pour bien comprendre le contexte dans lequel le lobbying a eu lieu. Ce genre de modification permettrait de s'assurer que le déplacement parrainé est consigné dans le contexte pertinent déclaré par les lobbyistes en ce qui concerne leurs communications avec les parlementaires.

Cette modification pourrait être étudiée par le Parlement lors du prochain examen de la Loi sur le lobbying. Elle pourrait également être étudiée dans le cadre d'un examen et d'une mise à jour du Règlement sur l'enregistrement des lobbyistes.

Introduction

Le présent rapport fournit les résultats d'enquêtes parallèles menées par le Commissariat au lobbying (Commissariat) concernant 19 entreprises et organisations (organisations visées) ayant offert des déplacements parrainés à des députés et à des sénateurs (collectivement les parlementaires) entre 2009 et 2016. Puisqu'il y avait 19 enquêtes sur le même sujet, j'ai cru opportun et efficace de combiner mes résultats dans un seul rapport.

Ce rapport présente les résultats et mes conclusions, de même que les raisons de mes conclusions relativement à ces enquêtes. Il décrit également une observation portant sur un manque de transparence au Registre des lobbyistes (le Registre) ainsi qu'une approche pour y remédier.

Enquêtes

Préoccupations

En 2016, le Commissariat a reçu une lettre alléguant qu'au cours d'une période de 7 ans, un certain nombre d'organisations qui emploient des lobbyistes salariés avaient enfreint le Code de déontologie des lobbyistes (le Code) en offrant des déplacements parrainés aux parlementaires. L'auteur de la lettre ajoutait que d'autres organisations, qui avaient également offert des déplacements parrainés, aient omis de déclarer leurs activités de lobbying dans le Registre tel que l'exige la Loi sur le lobbying (la Loi).

Le Commissariat a mené des enquêtes parallèles concernant 19 organisations visées qui avaient offert 334 cas de déplacements parrainés aux parlementaires (représentant un total de 103 voyages, dont la plupart concernaient plus d'un parlementaire) entre 2009 et 2016. Ces organisations sont énumérées à l'annexe 1.

Ces enquêtes visaient à déterminer si l'un des cadres responsables ou des employés de ces organisations visées :

• ont fait défaut d'enregistrer leurs activités de lobbying tel que prescrit par le paragraphe 7(1) de la Loi;
• ont fait défaut de déclarer des communications pouvant avoir eu lieu dans le cadre d'un déplacement parrainé offert après septembre 2010, quand les parlementaires sont devenus des titulaires d'une charge publique désignée, tel que prescrit par le paragraphe 7(4) de la Loi; ou
• ont enfreint le Code en offrant des déplacements parrainés aux parlementaires.

Dans le cadre de ces enquêtes, le Commissariat :

• a recoupé des déplacements parrainés publiés dans les registres publics gérés par le Commissariat aux conflits d'intérêts et à l'éthique (CCIE) et le Bureau du conseiller sénatorial en éthique (BCSE) avec les activités de lobbying divulguées par les organismes parrains dans le Registre;
• a obtenu des déclarations d'un haut représentant de chaque organisation visée afin de confirmer si des activités de lobbying avait eu lieu durant les déplacements parrainés et, le cas échéant, les détails concernant les activités de lobbying;
• a vérifié auprès d'anciens et d'actuels parlementaires si des activités de lobbying ont eu lieu dans certains cas de déplacements parrainés où aucun rapport de communication mensuel correspondant n'a été soumis.

Résultats et conclusions

Organisations présumées non enregistrées

Six (6) organisations visées qui ont offert un déplacement parrainé n'ont enregistré aucune activité de lobbying dans le Registre.

Pour les raisons énoncées ci-dessous, j'ai conclu que la Loi ne s'appliquait à aucune des 6 organisations visées et qu'aucune n'était donc tenue d'enregistrer ses activités. Par conséquent, le Code ne s'appliquait pas aux personnes travaillant pour ces organisations.

• Association démocratique de l'Iran
• Fédération du patrimoine anatolien
• One Free World International

Ces 3 organisations visées ont parrainé des déplacements pour assister à des conférences sur les questions de démocratie en Iran, pour encourager et faciliter les relations intergouvernementales entre le Canada et la Turquie, et pour jeter des ponts et sensibiliser les gens aux questions humanitaires, respectivement. Les organisations ne sont pas tenues de s'enregistrer à moins qu'elles n'emploient des personnes pour communiquer avec les titulaires d'une charge publique sur des sujets nécessitant une déclaration et que ces communications ne constituent une partie importante des fonctions de l'équivalent d'un employé. Comme ces organisations étaient toutes des organismes bénévoles et, par conséquent, n'employaient pas de lobbyistes salariés et, dans tous les cas, étant donné que leurs communications avec les titulaires d'une charge publique ne portaient pas sur des sujets nécessitant une déclaration, j'ai conclu que le cadre responsable de chacune de ces organisations n'était pas tenu de s'enregistrer en vertu de la Loi.

• Friedrick Ebert Stiftung Foundation (FESF)

Cette organisation visée a offert des déplacements parrainés à des parlementaires pour leur permettre d'assister à des conférences sur les relations internationales et de prendre la parole au cours de celles-ci. Le représentant de la FESF au Canada a déclaré que les voyages devaient supporter l'objectif de FESF de favoriser le dialogue international sur l'adoption du pluralisme dans les affaires étrangères. Le représentant de la FESF au Canada occupe un poste à temps partiel et travaille en moyenne 20 heures par semaine, dont moins de 4 heures sont consacrées à communiquer avec des titulaires d'une charge publique afin de leur fournir, sur demande, des informations sur la politique allemande et d'organiser la logistique de leurs déplacements, le cas échéant. Puisque les communications avec les titulaires d'une charge publique ne rencontraient pas le critère d'une partie importante des fonctions de la FESF et, dans tous les cas, les communications du représentant ne portaient pas sur des sujets nécessitant une déclaration, j'ai conclu que le cadre responsable de la FESF n'était pas tenu de s'enregistrer en vertu de la Loi.

• Association chinoise pour la coopération économique internationale
• Bureau économique et culturel de Taipei

Ces 2 organisations visées ont parrainé des déplacements afin de faire connaître aux parlementaires la situation politique et économique à Taiwan. Les deux organisations ont déclaré qu'elles n'exerçaient pas d'activité de lobbying exigeant l'enregistrement aux termes de la Loi. Les parlementaires contactés par le Commissariat ont confirmé qu'aucune communication portant sur des sujets nécessitant une déclaration n'avait eu lieu pendant les déplacements parrainés par l'une ou l'autre de ces organisations. Comme je n'ai trouvé aucune preuve de communications nécessitant une déclaration, aucun des cadres responsables de ces organisations n'était tenu de s'enregistrer en vertu de la Loi.

Communications présumées non déclarées

Treize (13) organisations visées qui ont parrainé des déplacements de parlementaires avaient enregistré leurs activités de lobbying dans le Registre. Les enquêtes visaient à déterminer si l'une de ces organisations avait omis de déclarer les communications qu'elle avait eues avec les parlementaires au cours du déplacement parrainé.

La Loi exige que les lobbyistes enregistrés déclarent mensuellement toute communication orale avec un titulaire d'une charge publique désignée si la communication a été organisée à l'avance et portait sur un ou plusieurs des sujets suivants :

• l'élaboration de propositions législatives;
• le dépôt d'un projet de loi ou d'une résolution, ou sa modification, son adoption ou son rejet;
• la prise ou la modification de tout règlement;
• l'élaboration ou la modification d'orientation ou de programme;
• l'octroi de subventions, de contributions ou d'autres avantages financiers.

Toute communication sur l'un ou l'autre des sujets à déclarer énumérés ci-dessus ayant eu lieu au cours d'un déplacement parrainé est considérée comme ayant été « organisée à l'avance ».

Les parlementaires sont devenus titulaires d'une charge publique désignée en septembre 2010 à la suite d'une modification apportée au Règlement sur les titulaires d'une charge publique désignée. Par conséquent, les cadres responsables de ces 13 organisations visées n'étaient tenus de déclarer les communications portant sur des sujets nécessitant une déclaration qu'eux-mêmes ou leurs employés avaient eues avec les parlementaires qu'après l'entrée en vigueur de cette modification.

Compte tenu des renseignements recueillis au cours des enquêtes – y compris les renseignements reçus de parlementaires actuels et d'anciens parlementaires qui avaient accepté un déplacement parrainé – et pour les raisons énoncées ci-dessous, j'ai conclu qu'aucune des treize organisations visées n'avait enfreint la Loi.

• Alliance de la Fonction publique du Canada
• Cenovus Energy
• Comité national arménien du Canada
• Métallurgistes unis d'Amérique
• Syndicat canadien de la fonction publique
• Union internationale des travailleurs et travailleuses unis de l'alimentation et du commerce
• Université Queen's
• WestJet

Chacune de ces 8 organisations visées avait offert 1 ou 2 déplacements au cours desquels chacune avait parrainé au maximum 3 parlementaires. Les buts de ces voyages, tel qu'expliqué par ces organisations, comprenaient ce qui suit :

• observer la situation des réfugiés syriens et commémorer le génocide arménien (Comité national arménien du Canada) ;
• faciliter les allocutions des parlementaires (Alliance de la Fonction publique du Canada, Métallurgistes unis d'Amérique, Syndicat canadien de la fonction publique et Union internationale des travailleurs et travailleuses unis de l'alimentation et du commerce) ;
• participer à des conférences académiques en Angleterre (Université Queen's) ;
• participer à une partie de hockey de bienfaisance (Cenovus) ;
• participer à un vol inaugural vers l'Irlande et observer l'expansion des opérations régionales (WestJet).

Les parlementaires contactés par le Commissariat ont confirmé qu'aucune activité de lobbying n'avait eu lieu pendant les voyages qu'ils ont acceptés.

Compte tenu des buts de ces voyages, des antécédents en matière de conformité de ces organisations et de la confirmation fournis par les parlementaires qu'aucune activité de lobbying n'a eu lieu, j'ai conclu que les cadres responsables de ces organisations n'étaient pas tenus de soumettre des déclarations de communications dans le Registre.

• Cameco Corporation
• Résultats Canada
• Vision mondiale

Les cadres responsables de ces 3 organisations visées avaient soumis dans le Registre des déclarations mensuelles de communications correspondant aux dates auxquelles ils ont offert des déplacements parrainés aux parlementaires.

• Cameco Corporation a offert 1 voyage à 4 parlementaires en 2009 pour visiter une exploitation d'uranium à McArthur River, en Saskatchewan. Cameco a confirmé qu'une communication au cours de ce voyage avec un parlementaire (ministre) qui était, à cette époque, titulaire d'une charge publique désignée, aurait pu être du lobbying. Par prudence, Cameco a soumis un rapport mensuel de communication pour déclarer cette communication.
• Résultats Canada a soumis des rapports mensuels de communication correspondant à 10 de 13 voyages offerts à 23 parlementaires.

  Résultats Canada a informé le Commissariat qu'il avait omis de soumettre des déclarations des communications qui avaient eu lieu pendant 3 voyages (février 2010, février 2011 et août 2013). Résultats Canada a déclaré que ces omissions avaient été commises sans aucune intention de non-conformité, pendant une période de transition au sein de la direction et des cadres supérieurs, qui considérait ces voyages comme des « délégations éducatives » pour accroître la sensibilisation à l'égard de l'incidence des efforts du Canada en matière de développement à l'étranger. En expliquant les motifs de ces omissions, Résultats Canada a soumis que la direction fonctionnait peut être sous l'impression que les communications lors de ces voyages n'étaient pas considérées comme des activités de lobbying aux termes de la Loi.

  Les parlementaires contactés par le Commissariat ont confirmé que les déplacements de 2011 et 2013 fournis par Résultats Canada ont impliqué des discussions générales portant sur l'importance d'assurer un soutien continu aux initiatives de développement mondial. Un parlementaire a ajouté que Résultats Canada n'a pas fait de demandes directes.

  Compte tenu de ce qui précède, j'ai accepté l'explication de Résultats Canada quant à l'absence de rapports de communication pour 3 des 13 voyages. Compte tenu des antécédents en matière de conformité de Résultats Canada, incluant le fait qu'elle a déclaré presque toutes ses communications correspondant aux déplacements parrainés, j'ai demandé à Résultats Canada de soumettre des rapports pour les communications tenues par ses lobbyistes salariés avec des parlementaires en 2011 et 2013. Malgré le temps qui s'est écoulé depuis que ces voyages ont été fournis, j'ai formulé cette demande afin d'assurer la transparence du lobbying qui aurait pu avoir lieu. Par la suite, Résultats Canada a soumis des rapports mensuels de communication correspondant à ces deux voyages.

  Résultats Canada n'était pas tenu de déclarer les communications qui ont eu lieu lors du voyage en février 2010, car les parlementaires n'ont été réputés titulaires d'une charge publique désignée aux termes de la Loi qu'en septembre 2010.

• Vision mondiale a offert 3 voyages auxquels ont participé 11 parlementaires et dont le but était d'approfondir l'éducation en matière de développement international. Vision mondiale a soumis des déclarations de communications correspondant à 2 de ces voyages et a déclaré qu'aucune activité de lobbying n'avait eu lieu pendant l'autre voyage. Les parlementaires contactés ont confirmé qu'il n'y a pas eu d'activité de lobbying au cours du voyage pour lequel aucune déclaration n'a été présentée. J'ai conclu que le cadre responsable de cette organisation n'avait pas à déclarer un rapport de communication correspondant à ce voyage dans le Registre.

Compte tenu de ce qui précède, j'ai constaté que les cadres responsables de ces 3 organisations ont rencontré les exigences de la Loi.

• Centre consultatif des relations juives et israéliennes (CIJA)
• Ingénieurs sans frontières Canada

Les cadres responsables de ces 2 organisations visées ont surpassé les exigences de déclaration de la Loi en soumettant des rapports de communications même si aucune activité de lobbying n'a eu lieu pendant le déplacement parrainé offert aux parlementaires.

• Le CIJA a fourni 69 cas de déplacements parrainés liés à 13 voyages. Le CIJA a soumis des rapports de communications correspondant à 10 de ces voyages, même s'il n'avait pas fait de lobbying auprès des parlementaires pendant le déplacement parrainé. Le CIJA a expliqué qu'il prend des mesures pour assurer qu'aucune activité de lobbying n'ait lieu pendant ces voyages. Le CIJA a déclaré que les voyages étaient des « missions parlementaires » en Israël et que ces voyages étaient de nature éducative. Le CIJA a ajouté que les rapports de communications ont été soumis afin d'identifier l'objet général des voyages et par souci de transparence. Les parlementaires contactés par le Commissariat ont confirmé qu'aucune activité de lobbying n'a eu lieu pendant les déplacements qu'ils ont acceptés pour lequel aucun rapport de communications n'avait été soumis.
• Ingénieurs sans frontières Canada a offert 5 déplacements parrainés se rapportant à 3 voyages. Cette organisation a soumis huit rapports de communications (7 concernant chaque jour d'un voyage, 1 concernant un voyage de plusieurs jours et aucun concernant un voyage qui a eu lieu avant que l'organisation soit enregistrée). L'organisation a déclaré que les voyages étaient de nature éducative et qu'il n'y avait pas eu de lobbying. Ingénieurs sans frontières Canada a également indiqué que les rapports de communications ont été soumis pour indiquer que des déplacements parrainés ont eu lieu et par souci de transparence.

Ces organisations ont soumis des rapports de communications même quand elles n'avaient pas effectué d'activité de lobbying pendant des déplacements parrainés. Même si elles avaient dépassé les exigences de la Loi en matière de déclaration afin d'identifier l'objet général des déplacements parrainés et par souci de transparence, je les ai informées que j'estime cette pratique problématique, puisque de telles déclarations donnent une fausse impression qu'une activité de lobbying a eu lieu pendant le déplacement parrainé. Je les ai également informées que cette pratique devait cesser pour assurer l'exactitude des informations déclarées dans le Registre.

Compte tenu de ce qui précède, j'ai conclu que les cadres responsables pour ces organisations n'ont pas contrevenu à la Loi.

Infractions présumées du Code

Les enquêtes ont également porté sur la question de savoir si l'un des lobbyistes salariés travaillant pour les 13 organisations visées avait manqué à ses obligations au titre du Code en offrant des déplacements parrainés à des parlementaires. Plus particulièrement, les enquêtes visaient à établir si l'un des lobbyistes salariés travaillant pour ces organisations a enfreint les règles 6 ou 10 du Code. Les cas où des déplacements parrainés ont été fournis avant l'entrée en vigueur de la version actuelle du Code, en décembre 2015, ont été évalués en fonction de la règle 8 de la version précédente du Code (1997).

La question de savoir si des lobbyistes salariés avaient contrevenu à la version actuelle ou précédente du Code en proposant des voyages parrainés aux parlementaires était commune à toutes les 13 organisations visées. L'analyse visant à déterminer si des lobbyistes salariés ont enfreint les règles 6 ou 10 de la version actuelle du Code (2015) ou la règle 8 de la version précédente du Code (1997) est donc aussi commune à tous les lobbyistes salariés des 13 organisations visées.

Code de déontologie des lobbyistes (2015)

Les règles 6 à 10 du Code (2015) concernent les conflits d'intérêts. La règle 6 établit une interdiction générale selon laquelle les lobbyistes doivent éviter de proposer ou d'exercer toute activité qui pourrait placer un titulaire d'une charge publique en situation de conflit d'intérêts réel ou apparent. Les règles 7 à 10 du Code sont explicitement présentées à titre de formulations plus précises de l'interdiction générale imposée par la règle 6. Ces règles s'appliquent dans des contextes précis, notamment en ce qui concerne l'accès préférentiel (règles 7 et 8), les activités politiques (règle 9) et les cadeaux (règle 10).

Cadeaux (règle 10)

Puisque les allégations en cause portaient sur le contexte spécifique de la règle 10 du Code, j'ai commencé par analyser si les lobbyistes salariés des organisations visées avaient contrevenu à cette règle en offrant des déplacements parrainés à des parlementaires.

Au titre de la règle 10, un lobbyiste ne doit pas offrir ou promettre un cadeau, une faveur ou un autre avantage à un titulaire d'une charge publique, auprès duquel il fait ou fera du lobbying, que le titulaire d'une charge publique n'est pas autorisé à accepter.

En fournissant des déplacements parrainés à des parlementaires, les organisations visées ont payé pour des choses comme le coût du transport du déplacement aller-retour et le coût de leur hébergement durant le déplacement. Il a été établi que le paiement du transport et de l'hébergement représente un « cadeau ». Un cadeau s'entend de tout ce qui a une valeur, offert gratuitement ou à un prix réduit, sans obligation de remboursement.

L'analyse de la règle 10 a donc reposé sur l'acceptabilité des déplacements parrainés que les organisations visées ont offerts aux parlementaires et, plus précisément, sur la question de savoir si ces déplacements parrainés sont un cadeau que ces titulaires d'une charge publique « ne sont pas autorisés à accepter. »

Le paragraphe 15(0.1) du Code régissant les conflits d'intérêts des députés (Code des députés) et le paragraphe 18(1) du Code régissant l'éthique et les conflits d'intérêts des sénateurs (Code des sénateurs) excluent explicitement les déplacements parrainés des interdictions relatives aux cadeaux prévues dans les deux codes.^{Note de bas de page 1} Au titre de ces deux régimes, les parlementaires sont explicitement autorisés à accepter des déplacements parrainés liés à leur charge ou découlant de celle-ci. Ces déplacements doivent être divulgués dans les registres publics administrés par le CCIE et le BCSE.

Compte tenu que les parlementaires sont explicitement autorisés à accepter des déplacements parrainés, j'ai conclu que les lobbyistes salariés travaillant pour ces 13 organisations n'ont pas enfreint la règle 10 du Code.

Conflits d'intérêts (règle 6)

À la lumière de ma conclusion relativement à la règle 10, j'ai établi qu'il n'y avait aucun motif d'examiner si les lobbyistes salariés agissant pour le compte de ces organisations ont enfreint la règle 6, c'est-à-dire l'interdiction générale empêchant un lobbyiste de placer un titulaire d'une charge publique en situation de conflit d'intérêts réel ou apparent, en offrant un déplacement parrainé.

J'ai tenu le raisonnement que, dans la mesure où il a été établi que les lobbyistes n'ont pas enfreint une règle spécifique et directement applicable, en l'espèce la règle 10, il n'y a plus de facteurs résiduels justifiant d'évaluer si ces lobbyistes ont néanmoins enfreint l'interdiction plus générale définie à la règle 6. Autrement dit, lorsqu'une règle précise autorise un certain comportement, il serait incohérent et injuste de se fonder sur une règle connexe plus générale pour établir si ce même comportement est inacceptable.

Cette analyse est appuyée par le fait que la règle 10 est explicitement présentée comme découlant de l'interdiction générale et étant une formulation plus précise de celle-ci. Elle est également conforme aux principes d'interprétation établis selon lesquels, lorsque deux règles en conflit s'appliquant à la même série de circonstances, la règle la plus précise et directement applicable l'emporte sur la règle la plus générale.^{Note de bas de page 2}

De plus, une interprétation de la règle 6 qui interdirait à un lobbyiste d'offrir un déplacement parrainé à des parlementaires même si ceux-ci sont explicitement autorisés à accepter un tel déplacement créerait une possibilité d'incohérence entre le Code des lobbyistes, qui est réputé ne pas être un texte législatif,^{Note de bas de page 3} et les codes des députés et des sénateurs, lesquels sont protégés par le privilège parlementaire.^{Note de bas de page 4} Comme le Code des lobbyistes et les codes des députés et des sénateurs réglementent des secteurs d'activité connexes au niveau fédéral, j'ai adopté une interprétation du rapport entre les règles 6 et 10 du Code des lobbyistes de manière à éviter une telle incohérence.

Code de déontologie des lobbyistes (1997)

Influence répréhensible (règle 8)

Les cas de déplacements parrainés qui ont été offerts avant décembre 2015 ont été évalués conformément à la règle 8 du Code précédent (1997), qui n'est plus en vigueur. Cette règle interdisait aux lobbyistes de placer les titulaires d'une charge publique en situation de conflit d'intérêts en proposant ou en prenant toute action qui constituerait une influence « répréhensible » sur ces titulaires.

Dans son interprétation de la règle 8, dans l'affaire Démocratie en surveillance c. Barry Campbell (2009 CAF 79), la Cour d'appel fédérale a déclaré au paragraphe 52 :

En situation de conflit d'intérêts, l'influence répréhensible doit être évaluée lorsque les loyautés sont divisées. Un titulaire de charge publique ayant, par définition, un devoir public, on ne peut le mettre en situation de conflit d'intérêts qu'en créant un intérêt personnel concurrentiel. C'est cet intérêt personnel, auquel le titulaire de charge publique accorde ou pourrait accorder sa loyauté, qui constitue l'influence répréhensible évoquée dans la règle.

Étant donné que les parlementaires sont expressément autorisés par leurs régimes d'éthique respectifs à accepter des déplacements parrainés qui découlent de leurs fonctions parlementaires ou qui s'y rapportent, les lobbyistes ne divisent pas, à mon avis, la loyauté des parlementaires en offrant des déplacements parrainés qu'ils sont autorisés à accepter.

Ce point de vue est renforcé lorsque l'on tient compte des définitions ordinaires du terme « répréhensible ». Le Canadian Oxford Dictionary (2^e édition) définit « répréhensible » comme « non conforme aux règles de comportement acceptées ». Dans cette optique, les lobbyistes ne s'écartent pas des normes de conduite acceptées en offrant aux parlementaires des déplacements parrainés qui sont en lien avec leurs fonctions de parlementaires.

Dans l'ensemble, je conclus que les lobbyistes employés par les organisations visées n'ont pas enfreint la règle 8 du Code (1997) au motif que l'on ne pouvait pas considérer qu'ils ont exercé une influence « répréhensible » sur les parlementaires en offrant des déplacements parrainés qu'ils sont explicitement autorisés à accepter.

Observation – Aucune obligation de divulguer des déplacements parrainés dans le Registre des lobbyistes

Le régime fédéral de lobbying n'exige pas actuellement que les lobbyistes divulguent que les déplacements parrainés font partie du contexte pertinent dans lequel leurs activités de lobbying auprès des parlementaires ont lieu.

La Loi et ses règlements précisent les renseignements que les lobbyistes doivent divulguer dans le Registre. Cependant, ils ne confèrent pas à la commissaire au lobbying l'autorité d'exiger la divulgation de tout autre renseignement que ceux explicitement prévus dans la Loi.

Ainsi, les lobbyistes ne sont pas actuellement tenus de déclarer que leurs activités de lobbying ont eu lieu durant un déplacement parrainé ou de divulguer qu'ils avaient auparavant offert des déplacements parrainés à des parlementaires lorsqu'ils déclarent des activités subséquentes de lobbying dans le Registre des lobbyistes.

Activités de lobbying durant un déplacement parrainé

Comme il est indiqué dans ces enquêtes, lorsque les organisations visées ont divulgué des activités de lobbying dans le Registre, rien n'indique que ces activités ont eu lieu pendant un déplacement parrainé.

De plus, comme il est noté, 2 des organisations visées ont indiqué qu'elles ont soumis des rapports correspondant à la période durant laquelle les déplacements parrainés ont eu lieu même si leur organisation n'avait pas fait de lobbying auprès de parlementaires durant les voyages. Malgré le fait qu'elles n'étaient pas tenues de soumettre des rapports mensuels de communication pour ces déplacements parrainés, ces organisations l'ont fait de bonne foi afin d'identifier l'objet général du déplacement parrainé et de faire preuve de transparence.

Nonobstant ces bonnes intentions, je juge cette pratique problématique dans la mesure où ces rapports donnent l'impression inexacte que des activités de lobbying ont eu lieu et n'indiquent pas explicitement qu'un déplacement parrainé a été offert ou ne comprennent pas les détails pertinents du déplacement. Cela étant dit, le fait que ces organisations ont utilisé le rapport mensuel de communication pour déclarer des déplacements parrainés démontre que les mécanismes de déclaration en place dans le régime fédéral de lobbying ne permettent pas adéquatement de recueillir ces renseignements.

Activités de lobbying après un déplacement parrainé

En l'absence d'une exigence appropriée en matière de déclaration, il est impossible pour le public de savoir, simplement en examinant les communications déclarées dans le Registre, si un lobbyiste a déjà offert un déplacement parrainé à un parlementaire. Par conséquent, il n'existe pas de moyen facile permettant au public de savoir que le déplacement parrainé peut faire partie du contexte pertinent dans lequel des activités subséquentes de lobbying ont lieu.

Malgré que les activités de lobbying menées auprès des parlementaires après leur avoir offert des déplacements parrainés dépassaient la portée de ces enquêtes, je reconnais que, dans de telles circonstances, les activités de lobbying pourraient donner lieu à une perception que les organismes parrains profiteraient d'un accès préférentiel aux parlementaires ou d'un traitement préférentiel de la part de ces derniers. Le fait que les lobbyistes ne sont pas tenus de divulguer des renseignements sur les déplacements parrainés peut contribuer à cette perception.

Un effort de recoupement nuit à la transparence

À l'heure actuelle, la seule façon pour le public de déduire que des parlementaires ont fait l'objet de lobbying durant un déplacement parrainé ou que des lobbyistes ont offert des déplacements parrainés à des parlementaires avant une activité de lobbying qu'ils déclarent consiste à :

• examiner les déclarations relatives aux déplacements parrainés soumises de manière régulière par les députés et les sénateurs auprès du CCIE et du BCSE, respectivement,^{Note de bas de page 5} et subséquemment affichées dans les registres publics tenus par ces deux organisations ;
• effectuer un recoupement entre chaque déplacement parrainé et les activités de lobbying déclarées dans le Registre des lobbyistes au nom des organisations ayant payé les déplacements.

Outre le degré d'effort considérable nécessaire à un tel exercice, la pertinence des renseignements mis en correspondance serait limitée par le temps écoulé entre le déplacement, la déclaration de l'activité dans le Registre^{Note de bas de page 6} et la publication des données relatives au déplacement dans les registres publics tenus par le CCIE et le BCSE.

Combler une lacune en matière de transparence

En l'absence d'obligation imposée aux lobbyistes de déclarer les déplacements parrainés dans le Registre, il n'existe actuellement aucun moyen uniforme, complet ou facilement accessible pour le public de savoir :

1. si des lobbyistes font du lobbying auprès de parlementaires au cours d'un déplacement parrainé;
2. si des lobbyistes font du lobbying auprès de parlementaires après avoir fourni un déplacement parrainé.

Par conséquent, cette information contextuelle importante n'est pas facilement accessible pour la population canadienne au détriment de la transparence globale du régime fédéral de lobbying. Cette absence d'information pourrait empêcher le public de mieux comprendre les circonstances dans lesquelles les politiques publiques sont élaborées et les décisions sont prises.

Cette lacune en matière de transparence pourrait être comblée en modifiant les exigences actuelles en matière de déclaration afin d'y inclure toute information supplémentaire que la commissaire au lobbying juge pertinente pour bien comprendre le contexte dans lequel le lobbying a eu lieu. Cette information supplémentaire pourrait comprendre, par exemple, des renseignements indiquant que l'activité de lobbying a eu lieu pendant un déplacement parrainé ou qu'un lobbyiste a déjà offert un déplacement parrainé à un titulaire d'une charge publique. Exiger que ce type d'information contextuelle pertinente soit déclarée dans le Registre permettrait d'améliorer la transparence du régime fédéral de lobbying et de favoriser l'atteinte des objectifs fondamentaux de la Loi.

Une telle exigence éliminerait la nécessité de vérifier la concordance des rapports mensuels de communication avec les déplacements parrainés qui sont déclarés dans les registres publics tenus par le CCIE et le BCSE. Ceci permettrait d'améliorer l'accessibilité et l'exactitude des renseignements, et la rapidité avec laquelle ils sont communiqués.

Cette modification pourrait être étudiée par le Parlement lors du prochain examen de la Loi sur le lobbying. Elle pourrait également être étudiée dans le cadre d'un examen et d'une mise à jour du Règlement sur l'enregistrement des lobbyistes.

Annexe 1 : Organisations faisant l'objet d'une enquête

Organisations non tenues de s'enregistrer

• Association chinoise pour la coopération économique internationale
• Association démocratique de l'Iran
• Bureau économique et culturel de Taipei
• Fédération du patrimoine anatolien
• Fondation Friedrich Ebert Stiftung
• One Free World International

Organisations enregistrées

• Alliance de la Fonction publique du Canada
• Cenovus Energy
• Centre consultatif des relations juives et israéliennes
• Comité national arménien du Canada
• Ingénieurs sans frontières Canada
• Métallurgistes unis d'Amérique
• Résultats Canada
• Société Cameco
• Syndicat canadien de la fonction publique
• Union internationale des travailleurs et travailleuses unis de l'alimentation et du commerce
• Université Queen's
• Vision mondiale
• WestJet

Annexe 2 : Loi sur le lobbying et Règlement sur l'enregistrement des lobbyistes

Les dispositions de la Loi sur le lobbying qui sont examinées dans le présent rapport sont citées ci-dessous.

Lobbyistes salariés (personnes morales ou organisations)

Déclaration obligatoire

7(1) Est tenu de fournir au commissaire, en la forme réglementaire, une déclaration contenant les renseignements prévus au paragraphe (3) le déclarant d'une personne morale ou d'une organisation si :

1. d'une part, celle-ci compte au moins un employé dont les fonctions comportent la communication, au nom de l'employeur ou, si celui-ci est une personne morale, au nom d'une filiale de l'employeur ou d'une personne morale dont celui-ci est une filiale, avec le titulaire d'une charge publique, au sujet des mesures suivantes :
   1. l'élaboration de propositions législatives par le gouvernement fédéral ou par un sénateur ou un député,
   2. le dépôt d'un projet de loi ou d'une résolution devant une chambre du Parlement, ou sa modification, son adoption ou son rejet par celle-ci,
   3. la prise ou la modification de tout règlement au sens du paragraphe 2(1) de la Loi sur les textes réglementaires,
   4. l'élaboration ou la modification d'orientation ou de programmes fédéraux,
   5. l'octroi de subventions, de contributions ou d'autres avantages financiers par Sa Majesté du chef du Canada ou en son nom;
2. d'autre part, les fonctions visées à l'alinéa a) constituent une partie importante de celles d'un seul employé ou constitueraient une partie importante des fonctions d'un employé si elles étaient exercées par un seul employé.

Déclaration mensuelle

7(4) Dans les quinze jours suivant la fin du mois au cours duquel la déclaration a été fournie en conformité avec le paragraphe (1), et par la suite dans les quinze jours suivant la fin de chaque mois, le déclarant fournit, en la forme réglementaire, une déclaration dans laquelle figurent les renseignements suivants :

1. relativement à toute communication visée à l'alinéa (1)a) qui est de type réglementaire et qui a eu lieu avec le titulaire d'une charge publique désignée au cours du mois, le nom du titulaire, la date de la communication, les renseignements, réglementaires et autres, utiles à la détermination de l'objet de la communication et tout autre renseignement prévu par règlement;
2. tout changement des renseignements contenus dans la déclaration visée au paragraphe (1) ainsi que tout renseignement additionnel qu'il aurait été tenu de fournir en vertu de ce paragraphe mais qui a été porté à sa connaissance après la transmission de sa déclaration;
3. le fait que l'employeur n'a plus d'employé dont les fonctions sont visées aux alinéas (1)a) et b), le cas échéant.

Conformité [avec le Code de déontologie des lobbyistes]

10.3(1) Doivent se conformer au code :

1. la personne tenue de fournir une déclaration en application du paragraphe 5(1);
2. l'employé qui, aux termes des alinéas 7(3) f) ou f.1), est nommé dans une déclaration fournie en application du paragraphe 7(1).

Le texte intégral de la Loi se trouve sur le site Web de la législation (Justice).

Les dispositions du Règlement sur l'enregistrement des lobbyistes qui sont examinées dans le présent rapport sont citées ci-dessous.

Enregistrement des lobbyistes salariés (personne morale et organisation)

Déclaration mensuelle

9 Pour l'application du paragraphe 7(4) de la Loi, les communications ci-après sont de type réglementaire, si elles sont organisées à l'avance et faites de vive voix :

1. la communication portant sur l'une des mesures visées aux sous alinéas 7(1)a)(i) à (v) de la Loi qui n'est pas engagée par un titulaire d'une charge publique;
2. la communication portant sur la mesure visée au sous-alinéa 7(1)a)(v) de la Loi qui est engagée par un titulaire d'une charge publique.

10 Outre les renseignements exigés au titre de l'alinéa 7(4)a) de la Loi, le déclarant est tenu, dans la déclaration visée au paragraphe 7(4) de la Loi, de fournir les renseignements suivants :

1. le titre du poste occupé par le titulaire d'une charge publique désignée;
2. le nom du ministère ou de l'institution gouvernementale, y compris celui de la direction ou du service, où le titulaire d'une charge publique désignée exerce ses fonctions au moment de la communication.

Le texte intégral du règlement se trouve sur le site Web de la législation (Justice).

Annexe 3 : Code de déontologie des lobbyistes

Les dispositions du Code de déontologie des lobbyistes qui sont examinées dans le présent rapport sont citées ci-dessous.

Règle 8 du Code de déontologie des lobbyistes (1997) – Influence répréhensible

Les lobbyistes doivent éviter de placer les titulaires de charge publique en situation de conflit d'intérêts en proposant ou en prenant toute action qui constituerait une influence répréhensible sur ces titulaires.

Règle 6 du Code de déontologie des lobbyistes (2015)

Un lobbyiste ne doit proposer ni entreprendre aucune action qui placerait un titulaire d'une charge publique en situation de conflit d'intérêts réel ou apparent.

Règle 10 du Code de déontologie des lobbyistes (2015) – Cadeaux

Afin d'éviter la création d'un sentiment d'obligation, un lobbyiste ne doit pas offrir ou promettre un cadeau, une faveur ou un autre avantage à un titulaire d'une charge publique, auprès duquel il fait ou fera du lobbying, que le titulaire d'une charge publique n'est pas autorisé à accepter.

Le texte intégral du Code (2015) se trouve sur le site Web du Commissariat.

Annexe 4 : Glossaire

cadre responsable

L'employé qui occupe le poste le plus élevé au sein d'une personne morale ou d'une organisation et qui est rémunéré pour l'exercice de ses fonctions.

déplacement parrainé

Déplacement payé par un tiers et accepté par un député ou un sénateur, et leurs invités, lié à leur charge parlementaire :

• Le Code régissant les conflits d'intérêts des députés exige la déclaration des déplacements pour lesquels les frais dépassent 200 $ et ne sont pas entièrement pris en charge par le Trésor, par le député ou son parti, ou par une association parlementaire reconnue par la Chambre.
• Le Code régissant l'éthique et les conflits d'intérêts des sénateurs exige la déclaration des déplacements pour lesquels les frais dépassent 500 $ et ne sont pas pris en charge par le sénateur ou ses invités et que le déplacement n'est pas payé par l'entremise des programmes des affaires internationales et interparlementaires du Parlement du Canada ou par le Sénat, le gouvernement du Canada ou le parti politique du sénateur.

enquête

La commissaire au lobbying est tenue de mener une enquête si elle a des motifs de croire qu'une telle démarche est nécessaire pour assurer la conformité à la Loi sur le lobbying ou au Code de déontologie des lobbyistes.

exigences concernant l'enregistrement des lobbyistes-conseils

Un lobbyiste-conseil doit s'enregistrer dans les 10 jours suivant le début d'un engagement à faire du lobbying pour le compte d'un client. Un enregistrement distinct est requis pour chaque client.

exigences concernant l'enregistrement des lobbyistes salariés

Le cadre responsable d'une personne morale ou d'une organisation doit enregistrer les activités de lobbying de la personne morale ou de l'organisation dans un délai de deux mois après que les activités de lobbying ont atteint le seuil de la partie importante des fonctions.

lobbying

Aux fins de la Loi sur le lobbying, le lobbying consiste à être payé pour communiquer avec un titulaire d'une charge publique au sujet d'au moins une des mesures suivantes :

• l'élaboration de dispositions législatives ;
• le dépôt, l'adoption, le rejet ou la modification d'un projet de loi ou d'une résolution devant une chambre du Parlement ;
• la prise ou la modification d'un règlement du gouvernement du Canada ;
• l'élaboration ou la modification d'orientation ou de programmes du gouvernement du Canada ;
• l'octroi de subventions, de contributions ou d'autres avantages financiers du gouvernement fédéral ;
• l'octroi de tout contrat du gouvernement fédéral (ne s'applique qu'aux lobbyistes-conseils) ;
• l'organisation d'une rencontre entre un titulaire d'une charge publique et une autre personne (ne s'applique qu'aux lobbyistes-conseils).

lobbyiste-conseil

Personne payée pour communiquer avec un titulaire d'une charge publique pour le compte d'un client. Il peut s'agir de membres rémunérés de conseils d'administration et de membres rémunérés d'organisations qui font du lobbying au nom de leur personne morale ou organisation.

lobbyiste salarié

Personne employée pour communiquer avec des titulaires d'une charge publique pour le compte de leur employeur. L'employeur peut être une personne morale ou une organisation, y compris une organisation sans but lucratif.

partie importante des fonctions

Les personnes morales et les organisations doivent être enregistrées lorsque l'ensemble des activités de lobbying de tous les employés atteint le seuil de la « partie importante des fonctions ». La partie importante peut être déterminée en fonction de l'importance des activités de lobbying ou d'une période de référence.

La période de référence pour déterminer la « partie importante des fonctions » a été interprétée comme représentant 20 % ou plus des heures de travail d'un employé régulier à temps plein au cours d'un mois. Cette période comprend le temps consacré par tous les employés à la préparation du lobbying (recherche, rédaction, planification, compilation, déplacements, etc.) ainsi que le temps passé à communiquer activement avec des titulaires d'une charge publique.

rapport mensuel de communication

Les lobbyistes enregistrés doivent soumettre un rapport mensuel de communication à la suite d'une communication orale et organisée avec un titulaire d'une charge publique désignée concernant un sujet devant être divulgué. Le rapport doit être remis dans les 15 jours suivant la fin du mois au cours duquel la communication a eu lieu et doit comprendre ce qui suit :

• la date de la communication ;
• l'objet de la communication ;
• le nom, le titre du poste ou le rang ainsi que le nom du ministère de chaque titulaire d'une charge publique désignée avec lequel un lobbyiste a communiqué.

sujet devant être divulgué

Aux fins de la Loi sur le lobbying, un sujet devant être divulgué est l'un des suivants :

• dans le cas des communications orales et organisées qui sont amorcées par une personne qui n'est pas un titulaire d'une charge publique :
  • l'élaboration de dispositions législatives ;
  • le dépôt, l'adoption, le rejet ou la modification d'un projet de loi ou d'une résolution devant une chambre du Parlement ;
  • la prise ou la modification d'un règlement du gouvernement du Canada ;
  • l'élaboration ou la modification d'orientation ou de programmes du gouvernement du Canada ;
• dans le cas de toutes les communications orales et organisées, peu importe les personnes qui les ont amorcées :
  • l'octroi de subventions, de contributions ou d'autres avantages financiers du gouvernement fédéral ;
  • l'octroi de tout contrat du gouvernement fédéral (ne s'applique qu'aux lobbyistes-conseils).

titulaire d'une charge publique

Tout agent ou employé de Sa Majesté du chef du Canada, y compris pratiquement tous les fonctionnaires fédéraux, les membres des Forces armées canadiennes et de la Gendarmerie royale du Canada, le personnel des sénateurs et les députés, les personnes nommées par le gouverneur en conseil et tous les titulaires d'une charge publique désignée.

titulaire d'une charge publique désignée

Sous-catégorie de titulaires d'une charge publique comprenant les hauts décideurs du gouvernement tels que le premier ministre, les ministres, les ministres d'État, les employés de cabinets ministériels, les hauts fonctionnaires dont le rang équivaut à celui de sous-ministre adjoint et des échelons supérieurs et les postes énumérés dans le Règlement désignant certains postes comme postes de titulaire d'une charge publique désignée, incluant les députés et les sénateurs.