Lettre au Comité ETHI concernant la publication du Code de déontologie des lobbyistes dans la Gazette du Canada

Le 26 mai 2023

Envoyé par courriel

Monsieur John Brassard, député
Président, Comité permanent de l'accès à l'information, de la protection des
renseignements personnels et de l'éthique (ETHI)
Chambre des communes
Ottawa, ON K1A 0A6

Objet : Publication du Code de déontologie des lobbyistes dans la Gazette du Canada

Monsieur Brassard :

Je vous écris pour confirmer que le Code de déontologie des lobbyistes sera publié dans la Gazette du Canada demain le 27 mai 2023 (conformément à la pratique de la Gazette du Canada, le Code a été rendu public aujourd’hui sur leur site web). Je vous écris également pour donner suite à la lettre du Comité permanent de l'accès à l'information, de la protection des renseignements personnels et de l'éthique du 20 mars 2023 qui faisait état des recommandations du Comité concernant la nouvelle édition du Code.

Comme l'indique la lettre du Comité, ces recommandations sont fondées sur les témoignages et les mémoires fournis par des parties prenantes au cours des audiences du Comité tenues les 14 et 17 février 2023. Comme il a également été noté, ces recommandations tenaient compte de mon témoignage devant le Comité le 3 février 2023 et de ma lettre du 3 mars 2023, dans lesquels j’abordais certaines questions soulevées par les parties prenantes qui ont comparu devant le Comité.

J’ai lu et considéré attentivement les recommandations du Comité concernant les règles relatives aux cadeaux et marques d’hospitalité et au sentiment d'obligation à la suite d'un travail politique. J'aborderai chacune d'entre elles dans la présente lettre.

Limites liées aux cadeaux et marques d’hospitalité

Faible valeur

En ce qui concerne les marques d’hospitalité, le Comité a recommandé de supprimer la valeur maximale de 40 $ pour chaque marque d'hospitalité et plutôt autoriser les lobbyistes à offrir, de façon raisonnable, des aliments et des boissons à consommer, lors de réceptions ou d'événements se tenant en personne. À cette fin, le Comité a recommandé de remplacer le terme "faible valeur" dans la règle sur les marques d'hospitalité par le terme "raisonnable".

Dans sa lettre du 20 mars 2023, le Comité a déclaré que la clarté est essentielle pour garantir que le Code atteigne son objectif, qui est de favoriser un lobbying transparent et éthique et je suis d'accord. Pour cette raison, je n'ai pas adopté la recommandation de remplacer "faible valeur" par "raisonnable" en matière de marques d’hospitalité. Selon moi, l'adoption de cette recommandation aurait remplacé une norme claire par une norme imprécise qu'aucun des témoins ayant comparu devant le Comité n'a proposé de définir.

Comme je l'ai mentionné lors de ma comparution devant le Comité le 3 février 2023, je suis d’avis que 40 $ est une valeur maximale raisonnable pour les cadeaux et les marques d'hospitalité offerts aux fonctionnaires, et qui délimite clairement le point à partir duquel on pourrait raisonnablement croire qu’un cadeau ou une marque d'hospitalité créerait un sentiment d'obligation. Comme je l'ai aussi indiqué, la valeur maximale de 40 $ pour les marques d'hospitalité, qui tient compte du coût moyen récent des repas dans les restaurants et de l'effet de l'inflation sur les prix au cours des deux dernières années, est conforme aux normes applicables aux marques d’hospitalité respectées par les membres de la fonction publique lors des réunions de travail et les réceptions.

En outre, la limite de faible valeur de 40 $ pour les cadeaux et l'hospitalité favorise l'un des objectifs du régime fédéral de lobbying – qui reconnaît que l'accès libre et ouvert au gouvernement est dans l'intérêt public – uniformisant les règles du jeu pour ceux qui ont des ressources financières limitées.

Limite annuelle

Le Comité a recommandé d’augmenter la limite annuelles des cadeaux et des marques d'hospitalité à 200 $.

Après avoir examiné attentivement cette recommandation, j'ai mis à jour le Code afin de remplacer les limites annuelles respectives de 80 $ pour les cadeaux et de 80 $ pour les marques d'hospitalité, par une limite annuelle de 200 $ pour la valeur combinée des cadeaux et/ou des marques d'hospitalité autorisés qu'un lobbyiste peut offrir à un fonctionnaire, au cours d'une même année civile.

En d'autres termes, pourvu que chaque cadeau ou marque d’hospitalité respecte la limite de faible valeur, qui reste fixée à 40 $, un lobbyiste peut offrir toute combinaison de cadeaux ou de marques d'hospitalité à un fonctionnaire donné, jusqu'à concurrence d'un montant annuel maximal de 200 $.

Outre offrir une plus grande clarté, cette mise à jour offre aux lobbyistes une certaine souplesse dans la gestion de leurs dépenses en matière de cadeaux et de marques d'hospitalité. Concrètement, cela signifie qu'un lobbyiste peut affecter le montant annuel exclusivement à l'octroi de marques d'hospitalité de faible valeur ou de marques d'appréciation/articles promotionnels de faible valeur, ou encore à une combinaison des deux.

Enfin, il est important de noter que même avec la limite de faible valeur de 40 $ et la limite annuelle de 200 $ pour les cadeaux et les marques d'hospitalité, les fonctionnaires doivent respecter leurs propres régimes éthiques, dont certains définissent les critères d'acceptabilité pour les cadeaux, incluant les marques d’hospitalité. Il est donc possible que ces régimes empêchent les fonctionnaires d'accepter des cadeaux ou des marques d'hospitalité qui sont permis par le Code.

Règle sur les cadeaux

Le Comité a recommandé que certains types de cadeaux, y compris les cadeaux d'une valeur raisonnable offerts à titre d'expression d’une tradition culturelle ou les voyages parrainés, soient automatiquement exemptés des limites de faible valeur et des limites annuelles lorsque ces cadeaux sont offerts à des fins légitimes.

Expression des traditions et pratiques culturelles autochtones

Je partage l'avis du Comité selon lequel les cadeaux offerts en tant qu'expression des traditions et pratiques culturelles autochtones doivent être exclus de l'application de la règle sur les cadeaux.

La définition du terme "cadeau" figurant dans le Code a donc été mise à jour afin d'exclure spécifiquement les cadeaux offerts en tant que « expressions coutumières de la tradition ou de la pratique culturelle autochtone d'un lobbyiste ». Grâce à cette clarification, un tel lobbyiste ne sera pas tenu de demander une exemption au commissaire pour offrir aux fonctionnaires des cadeaux de cette nature.

Voyages parrainés

J'ai pris en considération la préoccupation exprimée par le Comité selon laquelle la règle relative aux cadeaux interdirait aux lobbyistes enregistrés d'offrir des voyages parrainés aux fonctionnaires auprès desquels ils font ou envisagent de faire du lobbying, même dans des circonstances où ces voyages parrainés pourraient être considérés légitimes.

Je ne suis toutefois pas convaincue que l’exemption automatique des voyages parrainés de la règle sur les cadeaux serait compatible avec les objectifs et les attentes fondamentaux énoncés au Code, notamment que les lobbyistes évitent de placer les fonctionnaires dans des situations de conflits d'intérêts et qu’ils ne fassent pas de lobbying auprès d’un fonctionnaire lorsqu’on pourrait raisonnablement penser que ce dernier a un sentiment d’obligation envers le lobbyiste.

Compte tenu des coûts importants des voyages parrainés, qui comprennent généralement les frais de transport ainsi que les frais de repas et d'hébergement, on pourrait raisonnablement penser que le fait d’offrir de tels voyages à un fonctionnaire (et possiblement à son/ses invité(s)) crée un sentiment d'obligation de la part du fonctionnaire, même lorsque ce voyage parrainé répondrait par ailleurs à une fin légitime.

À mon avis, il serait aussi incohérent d'interdire à un lobbyiste de fournir à un fonctionnaire une marque en guise d'appréciation ou un article promotionnel d'une valeur supérieure à 40 $, mais de l'autoriser à offrir un voyage parrainé d'une valeur de plusieurs milliers de dollars.

Pour ces raisons, les voyages parrainés continuent d'être considérés comme des "cadeaux" au sens du Code et, par souci de clarté, ont été explicitement identifiés dans la liste d'exemples fournie dans la définition de ce terme.

Cela dit, la règle sur les cadeaux n'empêche pas les lobbyistes d'offrir des voyages parrainés à des fonctionnaires auprès desquels ils ne font pas ou n’envisagent pas faire du lobbying, ni les parlementaires d'accepter des voyages parrainés. Cette règle a été soigneusement élaborée pour empêcher les lobbyistes d'offrir des cadeaux (autres que des marques en guise d'appréciation de faible valeur et des articles promotionnels) aux fonctionnaires auprès desquels ils font ou envisagent faire du lobbying. En pratique, cela signifie que les lobbyistes ne seront pas autorisés à faire du lobbying auprès des fonctionnaires à qui ils ont offert un voyage parrainé.

Je reconnais qu'il peut y avoir des circonstances légitimes dans lesquelles il pourrait être approprié d’accorder une exemption lorsque les cadeaux et les marques d'hospitalité offerts aux fonctionnaires sont liés à leurs pouvoirs, obligations et fonctions officiels. J’ai donc mis à jour la section du Code autorisant le commissaire à accorder des exemptions à l'application des règles aux cadeaux et aux marques d'hospitalité afin de permettre au commissaire de prendre en considération le fait que le cadeau ou la marque d’hospitalité soit lié à l'exercice d'un pouvoir, d'une obligation ou d'une fonction par un fonctionnaire lorsqu'il décide d'accorder une exemption.

Il convient de noter que, lorsque le commissaire accorde une exemption à la règle des cadeaux, le commissaire peut aussi imposer des conditions, notamment une période de restriction pendant laquelle le lobbyiste ne peut pas faire de lobbying auprès du fonctionnaire. Le Code précise en outre que le non-respect des conditions imposées par le commissaire lors de l'octroi d'une exemption constitue un non-respect de la règle à laquelle l'exemption se rapporte.

Règle sur les marques d'hospitalité

Le Comité a recommandé d'ajouter un langage précis pour clarifier davantage la manière dont la règle sur les marques d'hospitalité sera appliquée et plus particulièrement pour confirmer que les lobbyistes n'auront pas à suivre la valeur des marques d'hospitalité consommées par les fonctionnaires qui participent à des réceptions et à des événements pour démontrer qu'ils ont respecté les limites de faible valeur et les limites annuelles fixées dans le Code.

Comme je l'ai souligné dans ma lettre de mars 2023 au Comité, la version du Code que j'ai transmise au Comité en novembre 2022 établit une formule pour calculer la "faible valeur" d’une marque d'hospitalité autorisée qui n'exige en aucun cas que les lobbyistes sachent combien d’aliments et/ou de boissons sont consommés par un fonctionnaire.

Selon cette formule, la faible valeur d'une marque d'hospitalité est déterminée par personne en divisant le coût total des aliments et/ou des boissons à fournir lors d'un rassemblement en personne par le nombre de personnes dont on peut raisonnablement s’attendre à voir assister au rassemblement.

Pour qu'il soit bien clair que les lobbyistes ne sont pas tenus de suivre la quantité d’aliments ou de boissons consommés par un fonctionnaire lors des rassemblements, j'ai retenu cette formule pour calculer la faible valeur et j’ai ajouté un langage spécifique pour préciser que la faible valeur d’une marque d'hospitalité « n'est pas déterminée par la quantité d’aliments et de boissons consommés par un fonctionnaire, et qu'il n'y aucune obligation de suivre ce qu'un fonctionnaire consomme lorsqu'il assiste à un rassemblement ».

Un lobbyiste pourrait choisir de noter la présence des participants pour démontrer qu'un fonctionnaire invité à une réunion ne s'y est pas rendu. Le lobbyiste pourrait alors fournir à ce même fonctionnaire la valeur non attribuée de la limite annuelle.

Règle sur le sentiment d'obligation à la suite d'un travail politique

Le Comité a recommandé que les termes « stratégique, » « de haut niveau » et « important » ainsi que les termes « interactions fréquentes et/ou étendues », « à temps plein » et « presque à temps plein » soient définis pour assurer que les lobbyistes soumis au Code comprennent clairement les périodes de restriction pouvant s’appliquer à la suite d’un travail politique effectué pour le bénéfice d'un fonctionnaire.

Le Comité a également exprimé l'avis qu'il pourrait être approprié de préciser dans la définition du « travail politique » que l'engagement dans une collecte de fonds politiques importante – même si cette collecte de fonds n'implique pas une interaction fréquente ou étendue avec un fonctionnaire ou n'est pas effectuée à plein temps ou à presque à temps plein – est qualifié de « travail politique » aux fins de cette règle et serait soumis à une période de restriction.

Affiner la définition du travail politique

Comme indiqué dans les recommandations du Comité, j'ai indiqué dans ma lettre de mars 2023 que j'envisagerais de définir les termes « stratégique, de haut niveau et important » utilisés en relation avec la période de restriction de 24 mois.

Après mûre réflexion, j'ai décidé que définir ces termes généraux n'était pas la meilleure approche pour la clarification de cette règle ni de l'application de la période de restriction de 24 mois. J'estime plutôt que la clarté serait mieux renforcée en continuant de préciser les types de fonctions politiques exercées par un lobbyiste au profit d'un fonctionnaire ou de son parti politique, en citant des exemples qui entraînent une période de restriction de 24 mois.

À cette fin, le Code supprime les termes « travaux stratégiques, de haut niveau et important » et les remplace par « rôles politiques de leadership ou de haut niveau ». Ces rôles, lorsqu’ils sont exercés pour le fonctionnaire ou son parti politique, sont soumis à une période de restriction de 24 mois, à moins qu'une réduction ne soit accordée par le commissaire. Comme dans la version du code transmise au Comité en novembre 2022, les exemples comprennent, entre autres, le fait d'agir en tant que porte-parole désigné ou chef de campagne, d'occuper un poste d’échelon supérieur dans course à la chefferie ou campagne électorale, ou de faire partie de la direction d'une association de circonscription.

Quant aux termes « interaction fréquente et/ou étendue » et « à temps plein ou presque » le Code quantifie désormais les termes au lieu de les définir séparément.

En particulier, les rôles, fonctions ou tâches politiques sont des activités :

• impliquant une interaction fréquente et/ou étendue avec un fonctionnaire et ont été quantifiés comme ceux impliquant « autour de ou plus de 3 fois ou 8 heures par semaine travaillée »
• effectuées à temps plein ou presque à temps plein pour le fonctionnaire ou son parti politique et ont été quantifiées comme celles effectuées « autour de ou plus de 24 heures par semaine travaillée »

Les lobbyistes qui s'engagent dans des rôles, fonctions ou tâches politiques répondant à ces
critères quantitatifs sont soumis à une période de restriction de 12 mois, à moins qu'une
réduction ne soit accordée par le commissaire.

Collecte de fonds politiques importantes

Pour les mêmes raisons exprimées dans ma lettre de mars 2023 adressée au Comité, je suis toujours d'avis que le scénario dans lequel un lobbyiste s'engage dans d'importants efforts de collecte de fonds pour un fonctionnaire, mais en ce faisant n'interagit pas de façon fréquente ni étendue avec ce fonctionnaire, ou ne s'engage pas dans ces efforts à temps plein ou presque à temps plein aurait pu engager la règle générale sur le sentiment d'obligation.

Toutefois, la définition du « travail politique » a été élargie pour inclure les circonstances dans lesquelles un lobbyiste se livre à la « collecte de fonds qu’on pourrait raisonnablement penser qu’elle est importante pour le fonctionnaire », ce qui peut donner lieu à une période de restriction.

Cette catégorie supplémentaire de travail politique exige que l'importance pour un fonctionnaire de la collecte de fonds d'un lobbyiste soit évaluée sur la base d'une norme objective fondée sur toutes les circonstances pertinentes. En pratique, cette évaluation comprendrait des éléments tels que l'importance des efforts d'un lobbyiste dans la collecte de fonds ou l'impact financier de cette collecte de fonds.

Les lobbyistes qui se livrent à de telles collectes de fonds sont soumis à un délai de restriction de 12 mois ou moins, à être déterminé par le commissaire au cas par cas. Par conséquent, le code a également été mis à jour pour autoriser explicitement le commissaire à déterminer un délai de restriction pour les lobbyistes qui s'engagent dans une collecte de fonds qu’on pourrait raisonnablement penser est importante pour un fonctionnaire. En prenant une telle décision, le commissaire a l’autorité de tenir compte de la même liste non exhaustive de considérations qu’il est autorisé à considérer dans l’accord des réductions aux périodes de restriction de 24 et 12 mois.

Mises ensemble, la règle du Code limitant le lobbying à la suite d'un travail politique et la règle sur le sentiment d'obligation abordent les différents scénarios impliquant la collecte de fonds politiques :

• un lobbyiste qui organise des collectes de fonds politiques dans le cadre des rôles politiques de leadership ou de haut niveau est assujetti à une période de restriction de 24 mois, sous réserve d'une réduction accordée par le commissaire.
• un lobbyiste qui s’engage dans une collecte de fonds politique impliquant des interactions fréquentes ou étendues avec un fonctionnaire ou effectuée à temps plein ou presque à temps plein est assujetti à une période de restriction de 12 mois, sous réserve d'une réduction accordée par le commissaire ;
• un lobbyiste qui s’engage dans une collecte de fonds politique qu’on pourrait raisonnablement penser est importante pour le fonctionnaire, même si cette collecte de fonds politiques n'implique pas une interaction fréquente/étendue avec le fonctionnaire ou n'est pas effectuée à temps plein ou presque à temps plein, est assujetti à une période de restriction de 12 mois ou moins, déterminée par le commissaire en fonction des circonstances pertinentes ; et
• toute autre circonstance impliquant des activités partisanes non couvertes par la règle limitant le lobbying à la suite d'un travail politique pourrait engagé la règle sur le sentiment d'obligation dans la mesure où l'on pourrait raisonnablement penser que l’activité partisane crée un sentiment d'obligation de la part du fonctionnaire pour qui l’activité a été effectuée. Un exemple à cet effet a été ajouté à la définition du sentiment d’obligation.

Je profite de cette occasion pour remercier le Comité pour ses recommandations visant à clarifier et à améliorer le Code davantage.

Je suis convaincue que le Code, qui entrera en vigueur le 1er juillet 2023, atteindra son objectif de promouvoir un lobbying transparent et éthique.

En conclusion, je rappelle au Comité que des modifications à la Loi sur le lobbying et ses règlements d'application auraient dû être réalisées depuis longtemps. Je demeure prête et disponible à aider le Comité dans ce travail important.

Je vous prie d'agréer, Monsieur Brassard, l'expression de mes sentiments distingués.

Nancy Bélanger

cc. Vice-présidents : Iqra Khalid, René Villemure

Membres: Parm Bains, Michael Barrett, Hon. Greg Fergus, Jacques Gourde, Matthew Green, Lisa Hepfner, Damien C. Kurek, Ya'ara Saks

Greffière du Comité